傅蔚冈：房产税的历史和挑战

尽管国内学界对房产税怀有深切的期待，不过在我看来，在短时期内将房产税变成地方政府财政收入的主要来源是一个很不现实的主张，尤其是考虑到当下中国地方政府的财政收入主要来自于土地出让金和中央财政转移支付的情况下更是如此。法律关好过，但是情理关难说。 “请神容易送神难”，出台房产税要特别慎重。

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在2021年10月23日举行的第十三届全国人大常委会第三十一次会议上，授权国务院在部分地区开展房产税改革试点工作。在此之前的三年中，有很多文件和会议中也提到了房产税。

最早在党中央的文件当中提出房产税这个概念，是2003年党的十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中“完善财税体制，深化金融改革”部分有这么一句话，“实施城镇建设税改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”这里的“物业税”就是今天的房地产税。

在2018年前，国家发改委每年都会拟一个《关于深化经济体制改革重点工作的意见》，然后由国务院以“国发”的形式转给“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”。我整理了从2004年到2018年这14年的意见，第一次出现“物业税改革”这个重点工作是在2007年，在2010年以后就叫房产税了，2011年的表述是“完善房地产相关税收政策”，2012年叫“适时扩大房产税试点范围”。为什么要扩大试点范围？因为2011年的时候，上海和重庆两个地方已经开始房地产税的试点工作。接下来的2013年和2014年继续提出要扩大个人住房房产税改革试点范围，但是2015年、2016年、2017年都不提房产税了，为什么？因为这个时候房地产行业有几个大背景，一是房地产业要搞营改增，二是房地产去库存。在这个大背景下再搞房产税，可能会影响房地产市场的健康发展。

为什么这么重视房产税？ 某个程度上这是学界呼吁的结果。 我上网搜了下，每年都会有很多学者呼吁开征房产税，同时，这也是很多国际机构建议的结果，世界银行和国际货币基金组织几乎每年都要做很多研究报告来呼吁发展中国家开征房产税。 世界银行和国务院发展研究中心在2014年的一份题为《中国： 推进高效、包容、可持续的新型城镇化》的报告，就提到了要开征房产税，认为对房产征收不动产税将成为地方政府一个稳定的收入来源，这个报告同时还预计将来房产税占GDP的比重会不断增加，并有望超过1%。

之所以有这么多的机构会推进房产税，是因为房产税是一个好东西。那房产税到底好在哪里？以国研中心和世行的那份报告来看，至少有以下四个优点：

• 《报告》称，在改革的情景下，对房产征收不动产税将为地方政府提供一个稳定的收入来源，而且征税对象也与公共服务的受益者一致。在中国征收不动产税可以实现两个重要目标：它接近于一种对城市公共服务的收费，又是对房地产财富的征税。
• 《报告》认为，不动产税永远不会受到选民欢迎，但如果地方政府想多花钱，那它就必须有充分理由，向纳税人说明花钱的必要性。
• 《报告》认为，实行了不动产税，辖区内土地升值会使地方政府收入增加，这是对地方领导人良好管理的一种回报。
• 此外，不动产税还可以鼓励房地产的所有者对其加以最好的利用——比如将公寓出租，或是对未使用或未充分利用的土地进行开发，从而促进对存量住房和城市土地的更好利用。

我总结了一下，学者说的房地产税的优点一共有以下三点：一是给地方政府提供稳定税源，国际经验来看，尤其是美国、日本、英国等国的房地产税占地方政府本级收入的比例甚至可以达到40%，是比较重要的税源。二是可以约束地方政府行为，不动产税是不会受到大家的欢迎，政府一定要做得好，做得好之后才能够吸引到人跑到这个地方，会促进地方政府之间的竞争。三是稳定房价，比如说增加持有成本，减少投机行为，促进房地产市场的健康发展。

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我们现在从世界范围内了解下一些实施房地产税的国家的情况。上海财大的胡怡健编了一本《世界各个国家（地区）房地产税征收历程》，讲了好多国家征收房产税的历史。这些国家中，征收房产的历史有长有短，历史最悠久的法国，可以追溯至中世纪时期的炉灶税和窗户税，最晚的是意大利，从1992年才开始征收。这些国家对房产税的功能和定位却是大同小异，除了韩国开征是为了“调控地价和房地产市场”、澳大利亚是为了“减少土地兼并”，绝大多数国家开征房产税都是为了给地方财政提供一个稳定的收入来源。

OECD统计了各成员房产税占税收的比例，看数据比较高的国家（占财政收入超过8%）分别是澳大利亚、比利时、加拿大、哥伦比亚、法国、希腊、日本、韩国、以色列、卢森堡、英国和美国。其中英国、美国和加拿大分别以12.4%、12.1%和11.6%位居前三。

除了几个英语国家以外，法国的房产税占比比较高，占财政收入的8.9%，这是因为法国历史上一直依赖房产税，从中世纪的炉灶税和窗户税开始就一直在收。日本韩国之所以高，是因为二战后受到美国的影响。1947年，日本进行了税制改革，将房产税列为地方政府收入的主要来源；而韩国则是在1988年为了抵御快速上涨的房价而进行了综合土地税改革，从而引入了房产税。 我们可以再看一下经合组织国家当中税收结构的比较，这是2019年和1990年的情况：过去的30年当中，房产税所占的比重实际上是在下降的，降了0.1个百分点。2019年的时候在总的税收当中占5.6%，19990年占5.7%。

绝大多数国家房产税在国内财政收入中所占的比重是很低的，在OECD37个国家中，房产税比重低于5%的国家有18个，约为一半；超过10%的只有5个国家。在那些房价并不高的国家，房产税所占比重都不高，比如德国是2.8%，挪威3.2%，瑞典2.2%，芬兰3.4%，丹麦4.1%。

也正是如此，有学者说“财产税并不是在任何地方都能生存的，在许多国家，即使面对不断上升的财产价值，它们也被放弃了。只有在英语国家，房产税仍然是一个重要的收入来源”。

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现在学界说房产税是地方政府的主要收入来源，某种程度上讲的是以美国为代表的一部分国家的财政收入状况，并不是全部发达国家都是如此。确实，美国的房产税比较特殊，梳理美国的情况有利于深化我们对房产税的理解。

根据美国统计局2018年的数据，2018年美国平均的户均房产税是1667美元，折合成人民币差不多一万块钱，相当于个人收入的3.1%。所有的房产税占州和地方政府16.6%，房子中位数价值是21.75万美金，每户住户户均中位数是2471美元，前面讲的是平均数，这是中位数，真正的实际税率，按照中位数来算是1.1%左右，这是美国大致的情况。

这是美国全国的情况，如果分到各个州情况还是稍微有所差别。下面这张图是2017年美国50个州和哥伦比亚特区房产税的大概情况。由这个图可知，美国绝大多数州的人均房产税都是在1500美元左右，还有一些更穷的州比如阿拉巴马州、堪萨斯州和田纳西州等是低于一千美元。这个数字和我们想象中是不很不一样？

房产税在美国，确实是州和地方政府收入的主要来源，但是比重也在不断下降。在1900-2000年的相当长一段时间内，地方政府超过80%的收入是来自房产税；在2000年，地方政府有还超过40%以上的收入是来自房产税。在州政府层面，来自于房产税的收入最高时期维持在40%以上，但是到2000年只有2%了。

为什么房产税的比重会下降呢？ 原因有很多，但是我觉得最为主要的原因莫过于现在的经济活动主要的价值不是来自于土地和房子，而是来自于其它各种各样的经济活动，因此所得税、消费税的比重在大幅度增加。 下面有一个图是在20世纪所得税和房产税在财政收入中份额的此消彼长。

从1900年的时候，所得税所占的比重几乎可以忽略不计，但是到2000年时，所得税已经超过50%。但是，房产税在大幅度下降，房产税刚开始的时候超过40%，但是在2000年，房产税占政府收入来源的10%不到。繁荣的商业活动，而不是房产，成为政府收入的主要来源。

为什么美国房产税作为地方政府的第一收入来源，而且几乎是全民无差别，但是它的人均房产税还是这么低？因为美国的房产税也还有各种各样的减免。一是住宅土地豁免和房产税豁免，2018年，有25个州向所有房主主要住所减免，有46个州和哥伦比亚特区为房主提供了住宅房产税减免。二是房产税断路器计划，主要是针对低收入阶层和老年人。为什么减免呢？因为老年人退休后收入会大幅度下降，如果这个时候还征收房产税，可能会引发很多政治上的问题。在2018年，有33个州和哥伦比亚特区都推行了针对65岁以上老年人的房产税的减免项目。三是针对退伍军人和残疾人的减免。四是农场建筑物豁免。

针对老年人房产税断路器计划非常有意思。我们现在经常听到一个观点，就是说实施房产税后，市区里很多负担不了房产税的老人就会把房子卖掉从而远离市中心，因为他们的收入现金流没法跟上房价；而那部分有现金流的年轻人进入城市中心，这样就可以避免年轻人在郊区和市中心来回奔走，也实现代际之间的住房正义。如果从美国的情况来看，这种目标可能很难实现。为什么呢？一部分原因可能是基于人道主义，另一部分可能是他们在政治上很有势力，会对选举造成很大影响，各个党派不会轻易得罪一些存量的群体。

美国是全世界实施房产税的典范，谈及房产税时是言必称美国。不过美国人自己对房产税倒是颇有微词，甚至可以说是意见很大。民意调查机构盖洛普集团从1988年开始有一个针对美国税收满意度的调查，在这个调查中，房产税多年来当选“最糟糕的税种类”。

1988年，在美国税收不满意排名中，联邦所得税还排在第一位，但是到1989年以后，房产税就一骑绝尘超过联邦所得税排名榜首，到2005年的时候更是超过第二名20个百分点排在第一。也正是如此，著名的税务经济学家弗雷德里克·C·斯托克(Frederick C. Stocker)把房产税称之为是“类似于一个由疯狂的建筑师设计的结构，由一个不称职的建造者在摇摇欲坠的地基上竖立起来，并因成群结队的业余修补匠的善意维修工作而变得更糟。”什么叫“成群结队地业余修补匠的善意维修工作”？就是美国各州和地方政府时不时就会对房产税提出各种各样的修改，在斯托克看来，这种修改并没有做得更好，而是更加糟糕。 经济学家费舍尔（Glenn W. Fisher）倒不这么认为，他在《最糟糕的税收？美国房产税历史》一书中对房产税的历史作了梳理。他觉得房产税之所以成为地方政府的主要收入来源，原因就是在于它“更容易界定和管理，更容易在地方政府之间进行均等化”，因为房产的价值最为醒目，无从藏匿，而其他财产都会带来各种各样的问题。在1840年代初期的债务危机之后，当州政府开始转向而不是远离财产税作为其主要收入来源时，财产税成为州和地方政府的财政支柱。 为什么今天房产税会受到近一半人的讨厌，问题又出在哪？总结了一下，我看文献，对于房产税的争议主要集中在以下几点：

第一，在美国的大多数地区，市场价值和评估价值之间根本没有关系。至少从上世纪初开始，这就是美国学术界对财产税的主要抱怨之一。经济学家们对这一差距提出了许多解释，比如说评估机构不到位，信息成本高，腐败等。但最令人信服的解释是，评估价值和市场价值之间的巨大差距是故意的。比如经济学家Netzer就曾建议，“管理不善，至少在评估比率的形式上，不同类别的财产……可能相当于一个政策选择，以缓和财产税对特定类型的财产的影响”。但是所有这些差异都有一个共同特点，那就是单户住宅的评估值比其他任何类型的财产的真实市场价值都要小。

第二，法律上的财产税远未普及。房产税在英语中是property tax，顾名思义即为财产税，但是事实上只有极少数财产才会在持有环节征收。有学者统计，自19世纪以来，对房产豁免的主张越来越多，以至美国有近五分之二的房产被免除了房产税，在一些城市这一比例甚至超过了九成。除了正式的豁免，如断路器计划和退伍军人的豁免权，当地的习俗（即使与法律相悖）规定在有需要的情况下减少评估，甚至是减免。

第三，是正当性的质疑。很多财政学说把房产税视为城镇提供服务的一种对价，你住在这儿，你的房子就要享受公共服务，就要交税，很多经济学家认为房产税与接受政府服务的关系非常小。例如，10万美元的房子的主人并没有像5万美元的房子的主人那样“购买”两倍的公共教育、消防或垃圾收集。

第四，为什么不对其他财产征收？就像上面说，房产税在美国被称之为“财产税”，但为什么只有针对房产征税，而不对其他财产的持有环节征税？这句话中低收入阶层经常问起的一句话。对绝大多数的中低收入阶层来说，他们的主要资产形式就是房子，但是对于有钱人来说，他的财产有各种各样的存在形式，而且通常是收入越高，房产的比重越低。

正式因为房产税很让人讨厌，美国有一个词叫税收起义（TAX REVOLTS），美国这个国家对税收很敏感，这个国家之所以成立就是因为税收，独立运动始于波士顿倾茶事件，提出了“无代表不纳税”的主张。我们今天讲的是1978年的加州税收起义，为什么会有加州税收起义？因为加州的房子越来越贵，纳税人承受不了。某个人可能在30年前以2万美元的价格购买了房屋，由于房价飙升到20万美元，房产税的增长远远超过了他的收入增长，最终可能导致他失去这套房产。于是，选民们被动员起来，发起了第13号提案，要求对加州的房产税进行限制。于是在1978年，加州人通过投票修改宪法，对房产税征收做了一个限制，大致的内容如下：

将房产税限制在全部现金价值的1%；

要求房产在1975年3月1日或其易手或在该日期之后建造之日的价值进行估价；

将随后的价值调整限制为每年2%或通货膨胀率，以较小者为准；

禁止对销售的房地产征收销售税或交易税；

需要立法两院三分之二的投票才能增加州税，以及三分之二的选民投票增加或增加新的地方税。

加州这个提案对当地房产税税率的严格限制，震惊了政界。在此之前，从来没有一个州批准过如此深远的宪法限制税收权力。但是加州人不仅批准了还欣然接受，并拒绝来自该州政界、商界和学术界领袖对世界末日的可怕警告。同时，选民投票率是加州历史上任何非年度选举的最高记录，减税政策以压倒性优势赢得了65%的选票。也正是如此，加州的13号提案被称之为是“税收起义”。

不过也有人说，尽管加州税收起义限制了房产税的增长，但是由于公共支出在持续增加，只不过是把这部分增量转移到了其它税收，比如说个人所得税。13号提案极大地改变了加州为其政府提供资金的方式。在过去的40年里，加利福尼亚州越来越依赖所得税收入。1977年，加利福尼亚州和地方总收入的28%来自财产税——远高于所有州的平均水平。但是到2017年，这一比例已降至14%——远低于全国平均水平。同期，个人所得税在州和地方一般收入中的份额从10%（平均）上升到19%（远高于平均水平）。

但可喜的是，随着房产税的降低，带来了商业活动的活跃，考虑到房产税是决定零售业和服务业公司活动水平的重要因素，在零售-服务行业，房产税下降一个百分点（这接近于提案13的平均影响）会导致企业数量增加约6%，就业增加6%，工资增加15%。因此，财产税减少的部分好处以更高的工资形式落到了工人身上。

04

我们现在再来看看房产税如果在中国开征会带来哪些挑战？

第一，房产税能否成为地方政府的稳定收入来源？在美国，房产税是地方政府的主要财政收入来源，尽管它的比重在下降，但是它在地方政府层面还是维持在将近40%以上。那么我们说到地方政府的时候，是何种意义上地方政府的税收要依赖房产税？中国的地方政府通常有省、市、县、乡的划分，数据截止到2020年12月31号，不算省一级政府，中国一共有乡镇级38741割，2844个县级区划数，地级区划数333个。

我们再来看美国的地方政府有多少，这是非常有意思的，它分为有特殊功能的地方政府，还有一般意义的地方政府。特殊功能的政府和独立学区政府，Independent School District  Governments有12754个，就是我们通常所说的学区，还有其他的Special District Governments，包括消防，图书馆，自来水区域，这些都是美国特殊功能的地方政府，共有51296个。还有一般意义的地方政府，就像中国说的市、镇。一般意义的地方政府一共有38779个，其中有3031个县，中国是2844个，中国和美国差不多。还有一些市政府，Municipal Governments有19495个，还有Township Governments，城镇的政府16253个。

美国的市政府和镇有什么区别呢？从历史上看，镇以其独特的审议方法而著称。例如，一个镇的所有合格公民一起审议和投票，而城市则有代表投票。今天，城镇和城市之间的区别，与其他命名法类似，通常是人口规模之一。

美国的地方政府是9万多个，这个数字和中国哪个层面的地方政府比较接近？我看了下，有个数据非常有意思，那就是中国的自治单位数，中国城市里共有109620个社区居委会，所以我就在想，中国的社区居委会这个概念可能和美国的地方政府比较接近。几年前，我们在开研讨会的时候，我就曾经主张过一个观点，物业费就是中国的房产税，某种意义上，不同的小区，物业费不同，服务水平不一样。后来这个观点整理成一片文章发表在界面新闻。

如果要让房产税成为地方政府的主要来源，那我现在要看看现代中国地方政府的主要收入来源是什么？毫无疑问，排名第一的就是土地出让金。

随着城市化的推进，中国地方政府土地出让金的收入也在逐渐增加。上面这个图是从2009-2020年这11年时间土地出让金的收入状况，从2009年的1.4万亿增加到了2020年的8.4万亿，整整增加了7倍。土地出让收入占GDP的比重也在不断增加，从2009年的4.1%增加到了2020年的8.3%。

同时考虑到中国的税收，广义上的税收大约占GDP的是30%左右，而很多地方土地出让金收入占当地的财政收入比重超过50%。下面这张图是2019年部分省市土地出让收入占比，如果要让房产税也像很多学者说的一样要占到地方政府财政收入的40%，这怎么实现？

北京师法大学焦长权以“中国地方政府的财政自给能力：历史演变与层级差异（1990—2014）”为题在《开放时代》2020年第3期讨论了地方政府财政收入的自给能力。根据他的分析，绝大多数的地方政府，无论是省、县还是乡，近几年财政的自给能力都非常低，尤其是经济越不发达的中西部地区越依赖于来自中央政府的财政转移支付，因此，能否让房产税成为地方政府，尤其是基层政府的财政收入的主要来源，这是要大打问号的。

以教育为例，根据《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2019〕27号），国办义务教育总体为中央与地方共同财政事权，并按具体事项细化，其中：涉及学校日常运转、校舍安全、学生学习生活等经常性事项，所需经费一般根据国家基础标准，明确中央与地方财政分档负担比例，中央财政承担的部分通过共同财政事权转移支付安排；涉及阶段性任务和专项性工作的事项，所需经费由地方财政统筹安排，中央财政通过转移支付统筹支持。根据这个方案，中西部地区的主要义务教育经费支出是由中央政府承担，这和美国恰恰相反。

我的意思是，如果真的要把房产税作为地方政府主要收入来源，地方政府能不能把这个钱收上来？很多学者的愿望是好的，但这是不是属于一厢情愿？事实上，看中国的情况，绝大多数地方都不是能够自己承担，需要通过政府间的转移支付。

当然这一点不止是中国存在，像美国号称是以房产税作为主要的收入来源的地方政府，也有好多地方政府是依赖于政府间的转移支付，为什么？因为当地太穷了，收不起，只能是通过上级补助，转移支付。

第二，房产税能不能稳定房价呢？我们先来看看美国的例子。下图是美国从1953年到2021年8月份这近70年的房价变迁图。蓝色代表名义的房价，而黄色是经过通胀调整的价格。在1953年，美国房价的中位数是2万美元左右，在2021年是34万美元左右。如果经过通胀调整，则1953年的房价中位数大约是18万美元。换句话说，经过近70年，美国的房价增加了不到一倍。

很多人会说，这就是房产税的功劳。实施了房产税，增加了持有成本，抑制了投机需求，使得房价平稳过渡。从美国的全国房价中位数来看是这样，如果细分到每个城市，情况就不一样了。我们会问，为什么都有房产税，每个城市的房价区别会有大的区别呢？这是2021年第二季度美国城市房价收入比的一个排名，房价收入比高的称之为难以负担，房价收入比低的地方称之为可负担。

全美平均的房价收入比是4.4，但是旧金山以9.3排名第一，即需要9.3年的家庭收入才能够买一套旧金山当地的房子，看起来很难负担；而最便宜的克利夫兰是2.1，只需要2.1年的家庭收入就能买得起当地的一套房子。有人会说，房价收入比高是不是说明当地的经济好，收入比较高？通常来说，经济好的地方确实收入高，房价也高，但是收入高的话，同样房价收入比也会低，因为分子分母同时增加。格莱泽教授有过一篇论文分析了为什么美国旧金山湾区的房价在美国首屈一指，原因就是因为当地不适当的土地用途管制限制了土地供应，而不是很多人说的当地居民收入更高。给定其他条件都不变的情况下，土地管制是影响房价的决定性因素。所以这个角度来看，房产税并不能稳定房价。所以我们的主张是，针对当下中国一些城市房价快速增长的现象，开征房产税增加持有成本并不能稳定房价，稳定房价可能还需要通过增加供给的方式。

还有一个问题是，房产税怎么收？我们研究团队做了一个研究，根据中国家庭金融调查和其他一些数据作了一个比对，由于时间关系，在这里我就不细讲了，大家可以去看陆家嘴评论上的“中国家庭究竟有几套房”，我简要汇报下这里的两个结论：

在一线和超大城市，如果针对1套房家庭征收房产税，按房产总额的70%、1%的税率计算，每年税额2万元左右，占家庭年收入15%左右；

在一线和超大城市，如果针对2套房家庭的第2套房产征税，按房产总额的70%、1%的税率计算，每年税额在2万元左右，相当于家庭年收入的8%。

无论是占家庭年收入15%还是占家庭年收入8%，我觉得这个数字都是太高了，我给大家回忆一下美国的情况，美国的房产税约占个人收入的3.1%。与美国的相比，中国这个比例确实太高，估计绝大多数市民都承受不了，如果机械套用美国的房产税税率，甚至有可能会导致房地产市场的黑天鹅事件，在房地产市场和金融市场带来一些不可预期的后果。

包括我在内的很多人都主张，如果非要开征房产税，最大的可能是把它定位为再分配调节税，或者是共同富裕税，相当于豪宅税，房价、面积超过多少的才要交税。不是按照套数而是按照人均面积给予豁免，我觉得这是一个大概率的事件，像现在上海的政策一样。当然现在上海还是按照时间点给你划段，以前的存量房不管，只是管增量的房子。

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与中国学界将房产税奉为圭臬的看法不一致的是，在过去一百多年间，美国财政学界每隔十多年就要讨论一次房产税。按照波士顿学院政治系Dennis Hale教授的说法，谴责房产税和和房产税改革计划是这些研究的主流。但是即便如此，房产税今日在地方政府的支出中还占据着将近40%。为什么看起来这么一个不合理的税种还在21世纪的今天发挥着这么大的作用？很多财政学家认为，路径依赖是一个非常重要的因素。

在美国，税法界有句格言，“老税种是好税种”（”an old tax is a good tax”）。什么意思呢？一个税种越老，它的替代所造成的干扰就越大。在美国，房产税已经存在了很长时间，任何用其他税种取代它的激进变化都会导致引起广泛和重大的意外收获和损失。“事实证明这一制度是如此顽强，以至于近年来经济学家们放弃了废除它的世纪斗争，开始接受财产税作为美国税收制度的一个不可避免的部分。一些人甚至对它产生了适度的热情”。尽管1978年加州的税收起义有了明显效果，但是这种效果并未波及到更多州。

也正是如此，尽管国内学界对房产税怀有深切的期待，不过在我看来，在短时期内将房产税变成地方政府财政收入的主要来源是一个很不现实的主张，OECD国家中只有英语国家和日韩等少数国家所占比重较高，这不是没有理由的。尤其是考虑到当下中国地方政府的财政收入主要来自于土地出让金和中央财政转移支付的情况下更是如此：一方面地方政府每年有大量的土地出让金收入，另一方面再去征收房产税，法律这一关好过，但是情理这一关难说。

“请神容易送神难”，所以我说，出台房产税要特别慎重。