雍正朝是清代行政区划变动较为频繁的时期，尤其是直隶州的大量增设与调整，引起了学界的关注。由于自然地理环境、地缘政治和社会经济条件的差异，各地直隶州的设置与变动情况有所不同。近年来，一些学者开始聚焦于具体区域直隶州的设置和调整。河南是清初较早设置直隶州的区域之一，雍正二年（1724年）设置了陈州、许州、禹州等6个直隶州。后经雍正十二年（1734年）和乾隆六年（1741年）的调整，新设的6个直隶州最终保留了3个。目前学界对清代河南直隶州演变的研究，多是从行政区划史的角度，梳理了其建置沿革，对其背后的原因则未做深究。本文拟在前人研究成果的基础上，利用档案、地方志等资料，对雍乾时期河南直隶州设置、调整的背景与过程进行深入分析，以期加深对清代行政区划调整和直隶州制度的认识。
一、雍正二年河南直隶州的增设
明朝末年，河南辖境设有开封、归德、彰德、卫辉、怀庆、河南、南阳、汝宁等8府和汝州1直隶州。清初沿袭明制，仍为8府1直隶州。不过，各府幅员和所辖州县数量差异明显，特别是开封府，下辖4州30个县，占全省州县总数（11州96县）的31.8%。由于所辖州县过多，幅员较大，知府很难对所属州县进行有效的监督和管理。
清世宗即位之初，为了加强对州县财政的管理，避免出现钱粮亏空，明确提出知府要严格盘查所属州县仓库，尽到监督、管理的责任。雍正元年（1723年）正月初一日，又晓谕各地知府“盘查仓库，必须核实，不可视为故事”。随后又规定，“直隶各省督抚于州县开征之始，令该知府遴选贤员与该管官同封银柜，每十日、二十日另委贤员当众拆封，立即起解。其存贮仓谷，按季盘查，出结转报”。这样一来，知府不但要处理日常事务，还要前往各州县盘查仓库。如果府的幅员较大、所辖州县过多，知府很难在规定的时间内认真、细致地盘查所属州县仓库。
雍正二年初，山西巡抚诺岷巡视省内南部府县时便发现了这一问题。平阳、太原二府因所辖州县太多，知府等不能亲临详查所属州县仓库，导致各州县均有亏空。倘若“另分府治，势必建造衙署，增设官役，大滋縻[糜]费”。于是，诺岷建议将平阳、太原二府下辖的9个属州升为直隶州，以州管县。这样一来，二府所辖州县的数量均减至11个，便于知府进行监督和管理。闰四月初六日，诺岷提出的方案获允施行。
同期的直隶、河南、山东、江苏、安徽等地，也存在府级政区辖境过大的问题。如前已提及的河南开封府，虽然知府孙兰芬“勉力办理”，“不至于偾事”，但因辖地辽阔、州县甚多，管理上也存在诸多不便，“不特诸事难以亲查，即文移往返，亦稽时日”。因此，在诺岷方案获批的同日，河南布政使田文镜便奏请仿照山西的做法，在河南设置直隶州。五月十七日，田文镜再次上奏并提出具体方案：将开封府下的陈州、许州、禹州、郑州以及汝宁府的光州、河南府的陕州升为直隶州，提升其行政层级，扩大其行政职权；将黄河以北、原属开封府管辖的原武县、延津县分别划归所辖州县数量较少的怀庆府和卫辉府。这样一来，开封府所辖州县的数量由34个锐减为14个，河南府所辖州县由14个减为11个，汝宁府所辖州县由14个减至9个。八月，田文镜的方案获准，河南政区由8府1直隶州变为8府7直隶州。
二、冲繁地区之直隶州行政管理面临的困境
据不完全统计，雍正二年至三年间，为了解决府级政区辖境过大问题，直隶、山东、山西、河南、江苏、安徽、陕西、广西等8个直省通过“升州析县”的方式，增设了46个直隶州。随着直隶州数量的迅速增多，其在行政管理上存在的不足日渐凸显。虽然直隶州所辖州县较少，但直隶州不设附郭县，因此知州不仅要负责监督、管理下辖属县，还要负责本州（即亲辖地）内的各项事务。如果“本府[州]事简地僻，尤可兼综。若地处冲要，政务繁纷，虽有长才，实难胜任”。
雍正五年（1727年）九月，山西布政使高成龄指出，蒲、泽二直隶州地处冲繁重地且所辖各县赋役繁重，直隶知州不仅有刑名、钱谷之任，又有督理盘查之责，还要负责稽查匪类、巡察山乡，即便“有兼人之才，亦断无分身之术”。于是建议将蒲、泽二直隶州升为府，增设附郭县，由知县负责附郭县的各项事务，知府则专门负责督查。次年，山西巡抚觉罗石麟再次题请，于四月初二日获准。
这种情况并非个例。直隶天津州，为水陆通衢之地，盐业和漕运发达，各方人员聚集于此。知州不仅要处理亲辖地的刑名、钱粮等各项事务，盘查所辖青、静两县的仓库，督催、核转两地的案件，还要负责治安巡查及承办水师营的各项军工，行政事务十分繁杂。雍正九年（1731年）二月，在直隶总督唐执玉的奏请下，升直隶州为府。
就河南而言，陈州直隶州的设置也存在不合理之处。陈州亲辖地幅员辽阔，所辖人丁、田地较多，“编户九里，额征丁地七万有奇，地广人稠，鞭长莫及，实豫省直隶州中之最繁难治之区”；且周家口一带，商业发达，各地商贾汇聚，社会关系错综复杂。所辖西华、商城、项城、沈丘四县，行政事务繁剧，“案牍较他处更为尤甚”。知州不但要履行盘查、督催责任，还要承担繁复的稽察、审转工作。雍正十一年（1733年）九月，陈州知州黄起盛深感难以兼顾亲辖地和属县繁杂的行政事务，呈请督抚仿照天津之例，将陈州直隶州升为府。
雍正十二至十三年间，山东、河南、安徽、陕西等省督抚纷纷奏请将直隶州改设为府，以解决直隶州事务繁多、知州难以兼顾的问题。
三、雍正十二年、乾隆六年河南直隶州的调整
雍正十二年，为解决河南直隶州设置不合理的问题，河东总督王士俊奏请对河南省的行政区划再行调整。一是将陈州、许州二直隶州升为府。陈州直隶州“南通三楚，东接江南，地方冲要，公事殷繁，粮额甚多。又兼辖四县，案牍丛集。知州一官顾此失彼，实不足以资弹压”。许州直隶州也同样是地方事务繁多，知州难以兼顾。陈、许二直隶州升府后，增设附郭县，由附郭县知县负责府治的各项事务。与此同时，王士俊还建议将与陈州相邻的开封府的扶沟、太康二县划归陈州府；裁撤许州附近的禹州直隶州，将禹州及其属县新郑、密县划归许州府。这样一来，陈州府管辖7县，“体统加隆，控制咸宜”；许州府管辖1州7县，“环绕四面而郡治居中，有呼即应，形势、规制均属妥协”。二是将“政事甚简”的郑州直隶州改为散州，与其原辖荥泽、荥阳、汜水、河阴等4县一起划归开封府管辖。三是保留汝州、光州、陕州三个直隶州。“汝州一州界连万山，光州一州南接楚省、东邻江南，陕州一州逼近潼关、地接秦晋，均属险要之区”。由于战略位置重要、州治地广事繁，与各府治所的距离十分遥远，不便归并，故予以保留。此外，又将河南府卢氏县划归陕州直隶州。卢氏距离河南府城320里，距离陕州仅140里，改隶之后，“道里近便，一切公事可无迟误”。
雍正十二年八月十八日，王士俊的方案获准施行。不久，增设陈州府附郭县淮宁县和许州府附郭县石梁县。经过此次调整，河南省由原来的8府7直隶州变为10府3直隶州。
雍正年间对于行政区划持续且大规模的调整，使得全国范围内地方官员的数量迅速增加，加重了政府的财政负担。到了乾隆六年（1741年），随着财政支出持续增长，“直省收支各数，所入仅敷所出，倘有蠲缺停缓，即不足供一岁用度”。户部尚书讷亲建议减少各项支出，“各省官员毋任其增设，工程宜权其缓急”。五月，大学士遵旨议复，认为“设官分职，原有定制，增设改隶，徒事纷更。盖以官多则冗，役多则旷，不特俸工役食徒事虚糜。应令各省督抚查明从前添设各员，就现在情形详加酌议，应行裁汰即据实具题”；并明确提出，此后各省不得随意增设新的官职，如确需增设，只准在省内原有官员总数内调剂。
不久，河南巡抚雅尔图奏称，“河南省新设之河陕汝道……改设之陈州府知府、添设之淮宁县知县、赵家村巡检，均属妥要，无庸议裁”。而许州府，“赋无逋负，民亦淳良”，建议仍改为直隶州，裁撤府治及附郭县，所辖禹州、新郑、密县划归开封府。经此调整，河南省由原来的10府3直隶州调整为9府4直隶州。此后，在缩减行政开支的大背景下，全国新设政区的数量逐渐减少。直到光绪、宣统年间，为了开发边疆地区，才在新疆、奉天、吉林、黑龙江等地设置了一批州县。
雍正二年，为解决开封、河南、汝宁三府幅员过大、不便管理问题，在田文镜的主导下，设置了陈州、许州、禹州、郑州、光州、陕州等6个直隶州。由于直隶州设置进程过快，未能充分虑及设置后的政务繁杂程度，一些位于冲繁地区的直隶州出现行政事务过重而难以兼顾的情况。雍正十二年，河东总督王士俊又对此进行了调整，将新设直隶州中战略位置重要且政务繁多的陈州、许州升为府，“政事甚简”的禹州、郑州降为散州，政务较少但战略位置重要的光州、陕州予以保留。乾隆六年，在缩减行政开支的大背景下，许州府又改为直隶州。至此，河南直隶州的数量基本稳定下来。清朝末年，随着卢汉铁路、开洛支路相继动工，郑州战略地位上升，光绪三十年（1904年），经河南巡抚陈夔龙奏请，升为直隶州。
本文转自《史学月刊》2025年第9期