田方萌：配额制的功能与代价——以科举及其他制度为例

作为一种分配资源的重要制度，配额制历史悠久，应用广泛，引起过多次政策争论。然而，不像选举制度和市场制度，很少有学者对配额制的功能和代价进行理论性的考察。本文不揣浅陋，借助科举和其他制度实例，试图说明配额制产生的原因、运行的机制和导致的后果。

本文第一部分界定配额制的概念，强调它与类似制度的区别与联系，并为几种具体类别命名；第二部分简略介绍和评价配额制在科举史上的制度变迁；第三部分进一步探讨科举制中配额制的功能，并从政治角度解释配额制的动因；第四部分讨论配额制导致的代价，包括伦理问题和效率损失；第五部分简要总结，并指出政策启示。

▍配额制与类似制度

指出一种事物的外延，通常易于界定它的内涵。在给出配额制的定义之前，我们不妨先了解一种具体的配额制。为了发展国产电影业，韩国政府于1966年修正了《电影法》，次年开始实施“电影配额制”(screen quotas)。配额制要求每年进口的外国影片不得超过国产影片上映数量的1/3。1973年，《电影法》采取了更严格的规定，要求每家影院每年国产影片的“义务上映天数”不得低于1/3(121天)。这一规定在1981年升至165天，1985年下降到146天，2006年又降至73天(李宗禧，2010：35)。

从韩国电影配额制来看，我们可以观察到这一制度的四个要素。一是划分的依据。韩国政府认为电影属于文化领域的特殊行业，国产影片应当占据国内市场份额的四成以上，以抵制外国影片的主导势力。在自由贸易条件下不可能达到这一份额时，政府就以配额强制院线保证国产片市场。二是划分的资源。韩国的电影法开始仅要求划分片数，后改为划分天数，因为后者可以更有效地切割电影市场。三是划分的比例。韩国电影法规定的义务上映天数比例最高接近1/2(165天)，最低降至1/5(73天)，说明政府干预力度的变化范围。四是划分的群体。一部影片有多种属性，电影配额制最看重影片的产地，依此将所有电影分为两类。这也涉及如何界定国产片的问题，比如合拍片是否属于国产片。

根据以上四个要素，我们可以简要定义电影配额制：一种为保护国内电影业，规定影院将放映天数按一定比例分配给国产影片和进口影片的制度。类似地，可以将中国教育部正在实施的“农村贫困地区专项招生计划”定义为一种为减少阶层不平等，要求重点大学每年在相关地区的招生数量达到一定比例的制度。在更一般的意义上，配额制可以定义为出于某种政策目的，施政主体将公共资源按照一定比例分配给不同属性的社会群体的制度。这里的“公共资源”具有抽象意义，可以是物品和服务，也可以是权利和机会。

在采取配额制的前后，存在两种分配结果，本文将前者称为“自发状态”，后者称为“干预状态”。干预状态越是偏离自发状态，配额制的政策力度也就越大。实施配额制后，有些群体得到了更多资源，如韩国的国产影业和中国贫困地区考生，笔者将其称为“增方”；另一些则得到了更少资源，如外国影片公司和非贫困地区考生，可称为“减方”。增方多占有资源总是以减方少占有资源为代价，可增方未必真正从中受益(详见本文第四部分)，因此不宜被称为“受益方”。

有些配额制会使用搭配法，即要求两个或多个群体的成员按某种条件配对分享资源。例如，清政府推行“满汉复职制”，重要岗位一职两官，满汉并设，以保证两大民族对等分配行政权力(东亚研究所，1964：181)。大部分配额制并不会采取如此严格的措施，只要求按照某种比例分配资源，为此可以设立多条分配渠道，或者在同一渠道中采取多重选取标准。本文将前者称为“分渠法”，后者称为“差格法”。

如果施政主体对分配比例不做硬性规定，只是优先将资源分配给某些群体的成员，配额制就变成了偏好制。例如，美国大学的招生制度普遍实施“肯定性行动”(Affirmative Action)，优先录取黑人和拉美裔背景的申请者。中国针对少数民族考生的加分制度也属此类。尽管偏好制没有规定分配比例，在偏好倾向强烈的情况下——如黑人学生在成绩明显低于白人学生时仍被录取——增方的比例就高出自发状态很多，产生类似配额制的政策效果(Cohen & Sterba，2003：51)。考虑到两者作用机制相似，本文之后的分析也会涉及与偏好制有关的案例。

配额制与两种类似制度具有区别和联系。某些政策并未规定划分资源的比例，只是限制总量规模。例如，中国实施计划生育政策，以求将人口规模控制在一定范围。配额制并非不关注总量，可它的核心问题在于构成比例。限额制没有类似规定，某些情况下却可能起到类似效果。例如，美国的移民法规定，除了一些签证类别，每年移民人数不得超过67.5万(Wasem，2010：2)，这在很大程度上决定了移民在美国人口中的比例。

配给制是另一种与配额制类似的制度。它按个体而非群体分配社会资源(尽管群体之间也有差别)，可以看作配额制个体化后的极端形式。配给制包括战争期间某些国家实行的军事经济体制、计划经济下的票证供应制度和民主国家的普选制。它们都不同于自由市场体制——票证供应的商品和政府分发的选票都不允许随意买卖。配额制与配给制的区别在于，它关注资源在群体间分配的比例，而不考虑每一群体内部如何分配资源。

配额制存在于很多政策领域，很多国家都采用了配额制。英国、韩国、巴西、意大利和马来西亚等国都实施了电影配额制，而这些国家的风俗文化、价值观念和发展水平存在很大差异。可见，配额制是一种常用的制度性工具，各国执政者都可以用它来达到自己的政策目标。由于科举制历史漫长，曾采取过数种配额制，本文重点分析配额制如何改变了科举制的考试结果，以说明这一制度的功能和缘由。

▍科举中的配额制

科举制作为“抡才大典”，自唐代至清朝，在中国历史上存续了13个世纪。科举制何时采用了本文定义的配额制，却是个不甚明了的问题。Kracke(1976：310)将科举制的历史分为两大阶段：“一二七九年宋朝的灭亡，在一个意义上显示中国考试制度一个时代的结束。宋代那种全国境内较没有限制的自由竞争制度，代之而起的是区域配额制度。现在的考试者除了在高名次以外，实际只算与他同一区域的对手竞争。各区域名额的分配现在成为政治上的决定。”萧启庆(2008：iii)也认为：“科举中的地域配额制度原是为维持考试之公平竞争而又兼顾偏远落后地区考生而设计，真正开始实行的是元朝。”本文不能同意这一结论。

作为人口众多的统一国家，中国在汉代的察举制中已经采用了配额制。察举制的选官方法一般分为四个步骤。首先，皇帝诏告天下。其次，由中央和地方官员根据科目察举人才。再次，受到推荐的人选集中到京城，由皇帝亲自策问。最后，中央政府根据候选人员回答的水平，依次授予他们官职(陈茂同，1997：56)。在第二个环节，起初只规定地方官员具有推荐人才的资格，后来进一步明确了各地的荐才指标。

西汉大儒董仲舒曾向皇帝建议：“臣愚以为使诸列侯、郡守、二千石各择其吏民之贤者，岁贡各二人以给宿卫，且以观大臣之能；所贡贤者有赏，所贡不肖者有罚。”(班固，1962：2513)汉成帝曾要求“与内郡国举方正能直言极谏者各一人，北边二十二郡举勇猛知兵法者各一人”(班固，1962：326)。可见汉初的选官配额制以行政区域为单位，大郡小郡都有相同的额度，类似美国联邦制下的参议员选举制，笔者称其为“等额法”。

然而，由于各郡人口不一，事实上减少了大郡居民的任职机会。东汉的和帝意识到这一问题，遂采纳了大臣根据户籍人口确定配额的建议：“自今郡国率二十万口岁举孝廉一人，四十万二人，六十万三人，八十万四人，百万五人，百二十万六人。不满二十万二岁一人，不满十万三岁一人。”(许嘉璐，2004：880)这种按人口规模进行分配的方法可称为“基数法”。魏晋时代继承了这种察举制，如魏文帝曾下诏：“初令郡国口满十万者，岁察孝廉一人，其有秀异，无拘户口。”(张旭华，2004：146)后一句强调特殊人才不受配额限制。

宋代的司马光主张“逐路取人”，便以比例配额制为依据：“古之取士，以郡国户口多少为率，或以德行，或以才能，随其所长，各有所取……”(胡娟等，2012：179)余英时(2006：181)更是予以高度评价：“这一条地区的名额限制明显地表示科举制的意义并不仅仅在于网罗最优秀的‘士’参加政府，其更深一层的用心则是全国各地区的‘士’必须平均而不断地进入统一帝国的权力系统，使‘孝廉’的察举成为政府与整体社会之间的一条通道。”

值得注意的是，汉和帝后来增加了北方边疆地区的察举配额：“幽、并、凉州户口率少，边役众剧，束修良吏，进仕路狭。抚接夷狄，以人为本。其令缘边郡口十万以上岁举孝廉一人，不满十万二岁举一人，五万以下三岁举一人。”(许嘉璐，2004：80～81)。增加的理由有二。一是边疆官员的升迁机会较少，二是他们熟悉北方游牧民族，需要选拔充当外交人才。前一条强调照顾，后一条重视技能。

察举制及其后的九品中正制，就其本质而言与区域配额制相适宜，因为候选人的资格建立在地方声望或地方官员的品评之上。察举制虽具有考察和口试环节，就其理性化和普遍性而言，自然不如统一命题和考试的科举制。要实现选拔人才的功能，科举制无须附加配额制。因为选才的依据在于考试成绩，统一的考试标准也体现了公正性。然而，由于中国各地文教水平差异很大，通过科举录用的人才必然集中在某些发达地区。唐代推行的科举制范围有限，尚不至于构成一个问题，到宋代就演变为重大政策议题。

宋代推行全面的科考制度后，南方士人逐渐崛起，北宋时期已经在官僚体系中占据了统治地位。这引发了有关政策目标的争论——科举的公平应施于地区还是个人(贾志扬，1995：180～181)？宋代，中央一级的省试中从未施行过地区配额制，可从1009年开始，在地方层面的发解试中规定“限岁贡之常数”(裴淑姬，2000：122)。宋代士人通过发解试后，将解送礼部参加省试，各地解送的额度被称为“解额”。这种解额制一直延续到清代，不妨称之为“资格配额制”。

根据《宋会要·选举》的记载，解额的分配依据有三：“本州元额之广狭，逐处文物之盛衰，科举登第之多寡。”(裴淑姬，2000：122)然而，在实际操作中，北方诸省受到了明显的照顾。欧阳修在奏文中即称东南各州的州试考生获得解额的比例仅为百分之一，而西北诸州的选取比例高达十分之一(胡娟等，2012：182)。此外，国都开封府地区的解额比例也很高，甚至占到全部解额的一半(裴淑姬，2000：123)。资格配额制虽然不干预进士一级的最终考试结果，但解额的分配会帮助朝廷拉拢地方精英，并间接影响社会流动的速率和范围。

为确立异族统治的主导地位，元朝开国后对科举制进行了重大改革，不仅按照族群分配会试名额，而且采取了两种内容不同的考试。一种适用于蒙古人和色目人，另一种适用于汉人和南人，前者较易，后者较难(箭内亘，1932：71)。各级考试录取的名额四等分，考虑到汉人和南人占中国人口的绝大多数，实际上大大提高了蒙古人和色目人登科的概率，甚于宋朝对首都地区的政策倾斜。虽然这一族群配额制并未严格执行，南人的录取人数有时多于其他族群，但每科平均录取的南人进士也不超过20人(萧启庆，2008：155)。此外，元代还在族群配额制之内，进一步规定了分省额度，江浙省份受到严重排挤(萧启庆，2008：180～181)。元代科举制采取了分渠法和等额法，以及族群加地域的“结果配额制”，这是历朝中干预强度最大的。

由于北宋时期南方士人已经通过科举形成统治力量，南宋的政权转移到临安后，并未引起权力转换的动荡。宋金的南北分治使两国在各自辖区分别进行科举，很大程度上回避了地区平衡的问题。及至元灭，明朝政府面对统一的帝国，又面临了新的政策选择。明代中央一级的会试起初没有设置地区配额，洪武三十年录取的考生全为南方人，引发北方士人抗议，这便是科举史上著名的“南北榜”事件(刘海峰、李兵，2004：295～297)。这一事件说明区域平衡与唯才是举的矛盾重新爆发，然而明朝政府并没有立即采取配额制。直到几十年后，明仁宗才决定分区取士，规定南人占六成，北人占四成，之后又分为南北中三大区域(陈茂同，1997：294)。

清朝在建政之初沿袭了明朝会试的大区配额制，后细化为分省配额制。康熙皇帝在诏书中解释了这一决策的理由：“近见直隶、各省考取进士额数，或一省偏多，一省偏少，皆因南北卷中，未经分别省分，故取中人数甚属不均……朕计省之大小，人之多寡，按省酌定取中进士额数。考取之时，就本省卷内，择其佳者，照所定之数取。”(夏卫东：2006：37)何炳棣在其著述中指出，18世纪初，清政府以三次考试的考生人数为基数，按省区分配进士名额，使江苏和安徽两省受到很大打击，而受到保护的北方省份则从中受益。在清初的近60年间，甘肃从未考取过一名进士，分省配额制实施后却产生了255名进士(Ho，1976：233-236)。后有官员反对这种做法，乾隆皇帝对此批复道：“国家取士，博采旁求，于甄录文艺之中，原寓广收人才之意。且各省文风高下互有不齐，(若凭才取士)势必至江浙大省取中人数居其大半，而边省小省或竟至一名不中，殊非就地取才之意。”(刘海峰、李兵，2004：372)

▍政治解释与制度功能

上文简略回顾了科举制中配额制的历史沿革。根据这些案例，本部分从政治角度提出一种功能性的解释。科举史上的配额制功能具有很大差别。一方面，它可被用于扩大统治集团的政治势力，如宋代解额制对首都地区的优待和元朝统治者对蒙古人的恩惠；另一方面，它也可以用于提高落后群体的社会地位，如清代增加了边远省份的进士名额。在今天的高考制度中，我们不难看到这两种政治功能的对应物，前者如北京、上海等大城市的录取优惠政策，后者如针对少数民族和贫困省份的照顾政策。就科举制而言，为权势阶层扩大配额的做法是容易理解的——统治集团总是先考虑自己的利益，对于照顾落后省份的政策缘由则需要进一步分析。

科举研究专家郑若玲(2009：6)认为：“科举录取的凭才取人与逐路取人之博弈长达六百余年，最终，出于达成地域平衡、照顾弱势群体的政治考虑，统治者选择了后者。”我们先来看配额制是否照顾“弱势群体”。司马光曾主张照顾边远地区的考生，理由并非他们生活在贫穷落后地区，而是路途遥远，赴京城就考不易(胡娟等，2012：177)。元代设定进士配额也会“度郡县之远近”(萧启庆，2008：180)。尽管如此，两宋均未采取进士一级的结果配额制。元代的族群配额制不能说是“照顾弱势群体”，乡试一级的大区配额制则不会优待区内落后地区(萧启庆，2008：181)，明代会试的大区配额制同样如此。唯有清代制定了划分细致的区域配额制，依康熙(甚属不均)和乾隆(就地取才)的说法，他们更在意均衡各省，而非保护弱者。

身份平等是现代社会的核心价值，在等级森严的古代社会并非如此，我们不应将当今社会的流行观念套用在古人身上。事实上，科举制一直排斥出身贱籍的人口，不允许他们参与科考，占人口半数的女性也被排除在外。如果说科举制关怀弱势群体，为何没有保护少数民族或中下阶层？清初的确曾试行过官民分卷制度，康熙上谕称：“迩来数次考试，取中者大臣官员子弟居多，贫寒之士取中者甚少。嗣后科举，将现在大臣官员子弟另编字号，另入考试，以人数多寡各分定额数取中。”这的确是一次保护弱势群体的尝试，可结果却发现官生录取人数较多，违背了政策初衷(刘海峰、李兵，2004：372～373)。

再来看“地区平衡”的解释。主流的看法认为科举的区域配额制有利于加强各个地区对王朝的效忠。在余英时(2006：181～183)看来，汉代的孝廉举荐制具有统合政治与文化的双重功能，“宋以后的科举制度仍然不得不继续采用此规定的基本原则”，“无论东汉‘孝廉’还是宋、明、清‘进士’，都是在各地区均衡分配的大原则下产生的”。这一说法并不符合事实，至少宋朝进士不是在这一原则下产生的。

实行大区配额制之初，明仁宗与大臣杨士奇有段对话。杨士奇主张“科举当兼取南、北士”。仁宗驳道：“北人学问远不逮南人。”杨士奇答：“长才大器，俱出北方，南人虽有才华，多轻浮。”(刘海峰、李兵，2004：297)这个答案很奇怪，因为中国的人才在宋以前多出自北方，宋代开始逐渐南移。民国学者丁文江根据《二十四史》统计，出身河南的历史人物在东汉高达37%，到了明代仅占7%(丁文江，2000：104～105)。不过仁宗立即接受了这个答案，同意南北分卷而试，多半另有原因。

一种观点认为科举制具有代议制的功能。19世纪末的美国观察家丁韪良即认为科举是“人民的投票箱和权利的特许权”，民国政治学者何永佶也将它看作“中国式的代议制度”，配额制显然强化了这种功能。然而，历史学家吴晗早就批驳了这种观点：进士们满足于做官，既不“代”，也不“议”(刘海峰，2005：161～162)。科举制的主要功能在于为中央政府提供官员人选。考选的官员被分配到中国各地任职，他们效忠于皇帝，而不是家乡百姓。余英时(2006：183)也承认：“这(区域配额制)当然谈不上是代议制，但不能否认科举制有时也发挥了一点间接的代议功能。”间接功能不能等同于它被选择的原因，否则我们就陷入了目的论的窠臼。

另一种观点认为照顾边疆地区的配额制有利于加强帝国的统治，将进入精英阶层的通道保留给地方士人。不过，皇权时代的政治威胁来自边疆地区的分裂，也来自内地省份的叛乱。欧阳修在反对“逐路取士”时就雄辩地指出：“议者又谓西北近虏，士要牢笼。此甚不然之论也。使不逞之人不能为患则已，苟可为患，则何方无之？……不逞之人，岂专西北？矧贡举所设，本待材贤，牢笼不逞，当别有术，不在科场也。”(胡娟等，2012：183)从黄巢到洪秀全，历代都有因科举落第而揭竿而起的人物，他们不见得都出自边远省份，因此我们不宜将巩固边地视为实施配额制的唯一原因。

康熙皇帝认为凭卷取士的结果“一省偏多，一省偏少”，可见在统治者的眼中，“偏多”和“偏少”都是问题。后人多注意到科举配额保护“偏少”地区的功能，而忽视了其削减“偏多”地区的实效，其实二者是一体两面的。来自某一集团的官僚人数过多，就可能尾大不掉，威胁到君主统治。Kracke(1976：298)指出，早在科举出现的唐代，“武则天利用考试的手段来促进其篡夺计划，不只是将政府职位向广大群众开放，同时由于引入东南方的新人与首都地区的人士抗争，她也在不断地加强君主势力”。

当东南省份的士人通过科举成为官僚阶层的主要来源后，统治者便需要利用配额制来节制其政治势力坐大。贾志扬(1995：230)在分析宋代士人的地理分布后总结说，“在宋朝对各个地区约束极少的条件下”，某些地区在科举中占据了巨大优势，“富有者的学术战略，教育，以及特殊考试都起了作用，难怪以后各朝在北方的统治势力都力图抑制曾经为完善其统治出力的东南人”。元朝和清朝的配额制较宋明两朝干预更为有力，恐怕也出于异族统治者对东南士人的猜疑之心。配额制的这一政治功能不宜明确写入官方文件，我们可以将它视为一种“隐功能”，对应照顾落后地区的“显功能”。至于何者为主功能，何者为副功能，则需要进一步的实证研究。

由科举制的历史经验可以看出，配额制的实施原因大都是政治性的，其功能在于干预自发状态，按照统治者认为更合意的方式分配资源。在现代政治中，意识形态更多地促使政府采用配额制，并为其提供了正当化的理由。以高等教育的招生政策为例，20世纪二三十年代，美国一些名校曾采用配额制限制犹太学生的录取人数和比例，以保证传统生源的既得利益(卡拉贝尔，2014)，这种做法在当时已经难以明目张胆地实施了。到了20世纪后半叶，随着反种族主义和女权主义兴起，多个国家的平权运动推动政府采取了基于“教育公平”的配额制。这些制度将某一个或几个“弱势群体”设为增方，提高了他们在大学生中的比例。例如，印度为低阶层的种姓和部族推出了优惠性的录取措施；巴西以社会融合的名义为少数族群设置了专门的大学配额；尼日利亚要求高教部门反映出“联邦特色”，即按照人口中的族群比例分配教育资源(Gerapetritis，2016：第四章)。美国的“肯定性行动”虽然没有使用配额制，可这种强调“种族偏好”(racial preference)的录取制度取得了类似的政策效果(Sander & Taylor，2012)。

最近几十年，已经有100多个国家采取了促进女性参政的配额制(Krook & Zetterberg，2014：3)。它们主要包括三类制度——保留席位，候选人配额和政党配额，有些同时使用了资格和结果配额制。女性参选的配额制在短时期内遍及全球，Krook(2010：9-11)将其原因归结为四点：女性自身的推动力量、政治精英的竞争策略、性别平等的社会规范和主流价值的国际传播。本文后面并不想讨论导致配额制的意识形态自身是否合理——那是政治哲学和伦理学的问题，而是指出这类制度付出的巨大代价。

▍配额制的代价

某项政策的鼓吹者一般喜欢宣传其社会效益，而不重视成本和代价。配额制的支持者便习惯于强调增方的利益——“提高女性在议会中的代表性”，或者对整个社会的好处——“保证大学教育环境的多元性”，而忽视了在资源有限的条件下，配额制必然使减方的利益受损。增加北方士人的科举名额，就意味着减少南方举子的入仕机会；录取政策向少数族群倾斜，就意味着对主流族群的歧视。任何制度都要付出代价，配额制的难题不在于此，而在于将代价正当化。

尽管很多配额制旨在实现社会公平，其特殊主义的政策干预首先破坏了普遍主义的选择标准。科举制的伟大之处，首先在于采取诸种措施，保证开放而一致的晋升机制。欧阳修这样论述宋代科举的普遍主义特征：“王者无外，天下一家，故不问东西南北之人，尽聚诸路贡士，混合为一，而惟材是择。各糊名誊录而考之，使主司莫知为何方之人，谁氏之子，不得有所憎爱薄厚于其间。”(胡娟等，2012：182)“逐路取士”则强调区域背景的身份特殊性，必然有悖于“凭才取士”的统一标准。高考分省招生和针对少数民族的加分政策，与“分数面前人人平等”的公正原则相冲突。规定院线播放一定天数的国产电影，违反了自由买卖的贸易准则。选举官员时考虑性别和族群等身份因素，也动摇了民主政治的基本原则。

面对普遍主义的诘难，配额制的支持者主要采用了两种辩护手段。第一种辩护手段是指出增方具有不可替代的特殊性，如边疆士人的地方性知识，女性议员推动平等议题的特别作用，少数族群学生对社会融合的特殊价值等。受配额制保护的增方是否为社会做出了特殊贡献，这种贡献是否值得为此付出的代价，这些问题在理论上可以通过实证检验，然而就笔者所见，有关的研究或付诸阙如，或存在争议。如Sowell(2004：115)指出，美国自由派普遍认为肯定性行动有利于族群关系和睦，然而这方面的实证研究并不多见。

第二种辩护手段是强调群体平等，凸显按性别、族群、地域等界限划分的“代表性差异”。配额制的支持者常常引用统计数据，说明相对于总人口占比，某些群体在社会精英或领导阶层中的代表性偏低(under-representativeness)。在他们看来，只有当不同群体具有相同概率的向上流动机会，一个社会才达到了正常状态。这里配额制的支持者将政策制定的原则从基于个体的“标准公平”转化为着眼群体的“结果平等”。如果黑人和白人、北京人和新疆人都有进入名校的相同机会，这似乎也在普遍意义上实现了平等。

然而，这种群体平等观依然面对着普遍主义的挑战，因为需要解释为何采取特定的界限划分配额，而非另外一些界限。配额制的制定者可以指出性别、种族、省份和城乡的重要性，可是这些界限的差别并非本质上的，而是程度上的。既然女性和黑人同属于弱势群体，那么如何在白人女性和黑人男性之间分配资源？一种基于普遍主义的群体平等观将趋于承认所有存在代表性问题的群体界限，因此配额制包含的目标人口将越来越广泛，不得不做出进一步区分，而且受保护的群体之间也会产生竞争。在美国实施肯定性行动后，很多“弱势群体”，如因纽特人，都要求政策向其倾斜，导致肯定性行动的覆盖面扩大。20世纪70年代，在这一政策的目标群体中，美国黑人仍然占据2/3，可二三十年后就降到了一半，这还不包括女性(Sowell，2004：137)。在中国，高考优惠政策根据族群、地域和语言进行了细致区分：宁夏给予回族考生加20分，其他少数民族则加10分。如果新疆考生的父母均属于维吾尔族，他们可得到50分优惠；如果父母只有一方属于这些民族，则只能得10分。户籍在河北的少数民族考生可加20分，而在汉族地区的同类考生则只能获得10分。有些省份也为生活在贫困地区的汉族考生加分，另一些省份则为接受不同语言教学的考生制定了不同加分规则(Wang，2009：73-74)。

从政策效果来看，配额制最大的代价在于效率损失。在自发状态，增方的平均资质一般低于减方，否则就不会出现代表性偏低的问题。不论使用标准不同的差格法，还是内容不同的分渠法，在资源既定的条件下，配额制会提高减方的适用标准，同时降低增方的标准，在自发状态下不可能得到资源的一部分增方成员便替代了数量相当的减方成员，由此拉低了向上流动的社会成员的整体资质。欧阳修在批评“逐路取才”时已经清醒地认识到这一代价：“西北之士学业不及东南……今若一例以十人取一人，则东南之人合格而落者多矣，西北之人不合格而得者多矣……使合落者得，合得者落，取舍颠倒，能否混淆。”(胡娟等，2012：183)由于科考成绩与行政能力并不一定高度相关，进士被任用后还要根据政绩考核，这一代价在科举时代也许并不明显。

在美国，肯定性行动采取的种族偏好制产生了类似效果，直接导致了大学生源质量的下降。美国医学院协会(The Association of American Medical Colleges)1992年发表报告称，某些医学院录取的黑人学生的平均成绩比录取的白人学生低18%，比未录取的白人学生低4%。1991年，哈佛大学录取的黑人学生的SAT平均分比白人学生低160分(Cohen & Sterba，2003：111-112)。尽管配额制拓宽了弱势群体的晋升渠道，整个社会却为此付出了福利代价。20世纪末，美国最高法院已经做出了一系列削弱肯定性行动的决定，加州大学从1997年开始也不再在招生中考虑种族因素(Rubio，2001：175，180)。

由于配额制使用双重标准分配资源，增方的资格标准降低，而减方的则被提升，这就导致双方的平均差距加大。减方很可能不满于此，歧视甚至憎恨增方。在美国，每隔几年就有白人学生控告大学因为肤色原因拒其入学；印度的医学院曾采取照顾低级种姓者的配额制，结果引发暴力冲突事件，导致几十人死亡；在斯里兰卡，受配额制压制的泰米尔人要求独立，与占人口多数的僧伽罗人爆发了内战(Sowell，2004：17-19)。以群体平衡和社会和谐为宗旨的配额制却产生了对立与纷争，可以视为由善意引发恶果的又一例证。

人们普遍认为享受到更多资源的增方是配额制的受益者，然而他们也可能因“错配效应”(mismatch effect)成为受害者。20世纪70年代，一位耶鲁大学法学院的教授最早发现了这一效应(Summers，1970)。他的观察基于美国的种族偏好录取制度，不过我们可以将其推广至一般的招生配额制。假设某国政府要求所有公立大学采取照顾特定群体的配额制，这一群体中原本只能考入二流大学的学生进入了一流大学，只能考入三流大学的学生进入了二流大学。依次类推，受惠于配额制的考生都进入了超过他们实际报考能力的大学。由于学习能力与学校档次不匹配，种族偏好的录取制使这些学生一入学就成为差等生。很多人表现得成绩低下，缺乏自信，甚至毕不了业，这就是使增方受害的错配效应。Sander和Taylor(2012)对这一效应进行了目前为止最详尽的实证研究，他们发现因偏好制进入较好大学的黑人学生在学业和职业发展方面都受到了很大伤害。

此外，配额制还会面临假冒身份的问题，使相关政策施于不应受到照顾的个体。早在宋代，解额较少地区的士人就会转移到较多的地区应试，被时人称为“冒贯寄应”。虽然朝廷下令惩处，这种做法仍然屡禁不止，甚至引发了冒籍者与本地考生之间的暴力冲突(裴淑姬，2000：125)。由于元代南人的进士配额很少，不少士人远赴北方就试，“由江以南就试外省者多至八千余人”，也有举人冒充蒙古人、色目人参加考试(萧启庆，2008：156～157)。在20世纪90年代初，中国采取针对少数民族的录取优惠政策后，有几百万人将他们的身份从汉族改为其他民族(Sautman，1999：293)。美国采取肯定性行动后，也有很多白人根据祖先种族将自己的身份改为印第安人，致使印第安人在人口普查中的数量大增(Sowell，2004：8)。假冒身份在理论上可以禁止，但真正杜绝这种现象却要耗费大量行政资源。

▍结论与启示

配额制是一种历史悠久和应用广泛的制度工具。本文通过分析科举制与其他案例，说明了配额制的原因、机制和后果。笔者将配额制定义为“出于某种政策目的，施政主体将公共资源按照一定比例分配给不同属性的社会群体的制度”。执政者之所以通过配额制进行政策干预，原因在于自发状态不能产生他们理想中的分配结果，而其他政策工具又不如配额制这样方便、快捷和有效。根据制度特征和干预力度，本文对配额制进行了几种分类(见表1)，可用于后续研究。

由于科举制在历史上使用过数种配额制，本文重点分析了配额制在中国选官制度上的实例，并对一些主流观点进行了辩驳和批评。配额制的出现早于科举制，汉代的察举制已经先后采用等额法和基数法。在科举存在的13个世纪中，就最重要的进士考试而言，宋代从未实行过配额制，元代虽有区域方面的划分，主要特征则是族群配额。明代按照南北中三大区域分配地区额度，仅清代就有两百年实行了较细致的分省配额制。相对而言，异族统治的元朝和清朝推行了干预力度较大的配额制，宋明两代的政策则偏于凭才取士。我们不应认为科举制的发展体现为一种历史趋势，必然走向清代严格的分省配额制。

科举制中的区域配额制具有间接的代议功能，但这并非统治者采取这种制度的主要原因。作为一种评价体系，科举制脱离了地方政治影响，选取的官员基本忠于皇权。由于人才分布在地理上很不平衡，科举人才的来源集中于东南省份。为了拉拢落后边远地区的士人，也为了防止东南地区的政治势力坐大，明清两朝采取了“地区平衡”的区域配额制。配额制的实施原因大都是政治性的，现代国家更多由于意识形态而采取这种制度。

本文还指出了配额制的几种代价。特殊主义的配额制破坏了普遍主义的选择标准。配额制的支持者将政策制定的原则从基于个体的“标准公平”转化为着眼群体的“结果平等”，但仍然难以解释为何特定群体才享有配额。为此，配额制包含的目标人口越来越广泛，还必须进行程度上的区分。由于一部分增方成员替代了数量相当的减方成员，配额制降低了向上流动的社会成员的整体资质，使全社会为此付出了代价。此外，配额制还会产生增减双方的对立与纷争，并因“错配效应”伤害到被保护的群体。

中国目前在入学、就业、提干和参政等方面存在多种配额制。例如，大学招生制度就采取了分省配额制，针对少数民族的偏好制，以及近几年照顾贫困农村地区的专项计划。这些政策与古代科举的配额制有作用类似之处，也有价值相异之处。对配额制功能和代价的深入研究，将帮助我们从古今中外的实例中吸取经验教训，为改进和完善当前政策提供参考依据。笔者期待本文起到抛砖引玉之效，引发更多学者对这一制度的思考和批判。

本文原载《清华社会学评论》2017年第8辑。