杨小凯：洋务运动失败在于清政府的“国家机会主义”

清末政府制度的落后造成用于促进交通运输，司法，执法等提高交易效率的公共开支，大大低于欧美国家，这是当时清朝经济落后的一个主要原因。由于外国企业有相对而言较好的外国制度和条约保护其权利，而中国政府没有保护本国企业私人财产的法律制度，所以中国私人企业的确有面临不平等的竞争的问题，但这不平等的根源不是外国企业，而是本国政府的落后制度。

洋务运动是一个彻底失败的运动 。这个运动是在政治法律制度意识形态不能根本变革的约束下进行的，因此以坚持清朝政府的政治垄断，没有司法独立和保护私人企业的法律制度为基础。

与明治维新模仿西方的政治、法律、经济制度相反，洋务运动坚持官办，官商合办，官督商办的制度，以此为基础来模仿发达国家的技术和工业化模式。这种方法使得政府垄断工业的利益与其作为独立第三方发挥仲裁作用的地位相冲突，使其既是裁判，又是球员，因此利用其裁判的权力，追求其球员的利益。这种制度化的国家机会主义使得政府利用其垄断地位与私人企业争夺资源，并且压制私人企业的发展。

而明治维新时不但在宪法中规定私有财产神圣不可侵犯，并且全面模仿英国，德国的政治，法律，经济制度 (但却不放弃天皇的实权，不搞虚君共和) ，除了在人民不知企业为何物时，办过几个模范工厂外，基本上不办国营企业。因此政府可以发挥公平司法，执法的第三者仲裁功能，私人企业得以蓬勃发展起来。加上日本模仿专利法，公司法，使得私人企业可以利用剩余权保护推广西方专利的收益，所以西方的技术得以广泛在日本发展，二次大战后，日本人开始利用专利制度大量发明创造新技术，这使成功技术通过私人企业的剩余权，经由购买专利的公司很快变成大规模商业化生产。

清朝洋务运动的特点不但是官方对大工业的垄断，也表现为亦官亦商，官商勾结。商人成功的首要条件是与官府搞好关系和得到庇护。官商合办，官督商办是没有严格定义的概念，就李鸿章的轮船招商局 (1872年) ，开平矿务局 (1877年) ，上海机器织布局 (1878年) 而言，李作为官员是企业的老板，他使用合股公司的形式从私商筹到资本，任命有捐纳的官衔或半官方地位的人做经理，很像政府有控股权或控制权的企业。

这类企业的最大问题就是老板既是制定游戏规则的政府大官，又是参加游戏的主要成员，其双重地位造成的利益冲突使得国家机会主义制度化，公平和健全的市场秩序不可能建立，私人企业不能发展起来。官督商办企业有官僚机构的所有弊病，裙带风盛行，官员滥用资金，贪污成风 。几个所谓私营铁路公司的例子都说明，政府一直保留撤换这些所谓私人公众公司的总办，及其它干涉的权力，这些干涉加上公司治理经验不足导致问题时，政府又借机实行国有化 。而不受官方干涉的私人企业，如茂新面粉厂大多生机勃勃。

但与1949年后的国营企业相比，清朝末年的官督商办的企业更像一个近代企业。特别是清朝末期政府在多次沉重打击下规划立宪改革后，于1904年1月21日颁布＜商人通例＞九条和＜公司商律＞一百三十条，1905年颁布公司登记法，1906年通过破产法和专利法，终于使中国的经济制度上了轨道。1904-1908年私人企业迅速发展，共有272家注册。但这个良好发展趋势被革命和随之而来的民初动乱所打断。

清末经济史中还有几个有意思的问题。一个是清末农业发展与土地制度的关系，第二个是外国资本主义入侵对民族经济的影响，另外一个是外国入侵 (包括国际条约制度，战争和租界) 对中国经济的影响。

清朝末年的经济有一个二元结构，农村地区基本自给自足加上集市贸易。集市贸易主要协调以外生比较利益为基础的极低分工。外生比较利益是指天生生产条件或偏好不同引起的分工和交易，而内生比较利益是指后天形成的比较优势。由于缺乏专利制度和保护私人企业剩余权制度，在迂回生产和技术发明创造等活动中，分工和大规模商业化生产不能发展。这种农村经济的显著特点是，农民的主要消费是自己生产的，极少部分购自市场，所以农业生产不是专业化和为了市场化而进行 (分工水平低) ，几乎很少有专业生产一种蔬菜，水果的欧美式农户，更少有大规模雇工进行专业化商业化生产的农场。

以杨小凯等为代表的超边际分析文献 指出，经济的发展是一个分工演进的过程。当经济制度落后使交易效率低下时，社会就会在自给自足状态，这时没有农业和工业之间的分工，每个自然人自给自足生产各种产品。随著交易效率的改进，自给自足的自然人就会分化为专业农民，各业工人，因而使生产力提高。这种分工演进的动力是交通条件的改善，制度的改进，以及城市的发展。很多学者指出，不是剩余农产品导致城市产生，而是城市化才导致专业农业和专业生产各种迂回农业机械的产品的出现，因而使农业生产力提高，剩余农产品增加。

所以清朝末年农业的落后是政府的机会主义行为和没有保护专利和企业私人财产的制度造成的，而不是土地私有制和外国工业的入侵造成。清朝末年的土地制度已相当发达，1887年清代的官方土地记录说明，华北和满洲，除了私人民田外，还有大量旗田，屯田和皇庄，它们都是侵犯财产和战争的后果。到了十九世纪后期，对私人地产的保护不严主要表现在对私田和特权阶级田赋税率的差别。另外官方和皇帝仍然有不经司法程序任意抄没田产和其他财产的特权，也可说政府有能力侵犯财产的“剩余权”，虽然政府在和平和理性时并不经常运用此种特权。特权阶级不经常运用此种特权的证据是，依靠侵犯财产，强抢恶要，并吞土地的趋势并不明显，因而土地所有权分配比欧美要平均。很少有官吏，富绅，有官方背景的垄断商人拥有一万亩土地的例子。大约有50％ 的农户为佃农和部分自耕农，货币地租已出现，每亩现金地租为地价的5-10%，相当接见现代国家中市场的货币地租水平。实物地租约占收成的 50％ 。

这种分成地租制度曾被经济学家证明为不利于经济发展的制度，因为佃农没有得到他的努力产生的全部边际收益，生产积极性受到打击　但是1970年代发展起来的资讯经济学证明，在测度农民努力程度的交易费用很高，且生产有不确定性时，我们会有风险分担和提高激励的俩难冲突，当低产量出现时，从分担风险出发，地主不应该对佃户有很大惩罚，但从提供激励考虑，产量不高时地主就应惩罚佃户。而当佃农的工作努力很难测度，生产中的风险很高时，分成地租就是这一两难冲突的最有效折衷。因此在一个自由契约制度中自发产生的分成地租制度是种有效率的土地。费维恺，在前引文中指出，中国的土地所有权的分布并不比当时的美国更集中，但是清末特权阶级和政府侵犯财产的特权可能是土地市场不发达的一个原因。

尽管民间自发的土地买卖和租赁很普遍，但法律并不能有效地保护土地私有权在租赁买卖中不受侵犯，保护土地产权的法律制度很不发达，例如有权以原价赎回已卖土地的权利是一种没有经过类似普通法中衡平法原则，进化到自由买断所有权的制度的机会，这曾经是清朝土地纠纷和杀人案的一个重要根源。 上引费维恺一文中还指出专业租田经纪人虽是土地制度相当发达的标志，但地方士绅，地主与官府勾结也利用这种制度将土地税转移给佃户。这也应视为中国式坏私有制的一个特点，富人与官方勾结，形成特权阶层，向穷人吸取政治垄断租金。因此清朝末年的土地制度并不是经济发展的一个主要阻碍，但统治阶级政治上的垄断，使得法律制度，经济制度不能有效保护私人财产 (特别是知识财产和私人企业剩余权) 是经济发展的主要障碍。这使得交易效率低，农村的分工水平低，因而生产力低下。

与农村相比，中国的城市中已有相当发达的原始资本主义。按费正清的记载 (1993，上卷，第一章) ，清末的人口增加，刺激了商业化的发展，所谓商业化就是分工的发展，按文玫  的理论模型，人口增加会刺激分工的发展和生产力进步，清末原始资本主义在城市中的发展使银行业，信贷业，行会和商会出现和发展，并提高了商人的地位。分工发展的一个特徵是专业化水平高的职业会取代那些专业化水平低的职业，而且一些在迂回生产中高度专业化的职业会取代不依赖迂迥生产器械的职业。现代工厂制度内高度专业化的各种纺织职业取代手工纺纱织布业就是这样一个过程。这个过程与当代全球化过程中人们被迫从旧职业转到新职业的情形相同。但是由于清末的各种法律，经济制度并不发达，交通运输条件也很差，所以这个工业化转型过程在当时不是太快而是与欧美日本比较而言太慢。费维恺  记载了两方面的抱怨，这个经济转型中过程吃亏的手工业者抱怨帝国主义的侵略，而新的工业家却抱怨中国的自给自足经济使他们的新生意扩展速度太慢。

施坚雅和费维恺 记载了如下史实，由于交通运输效率低，所以中国被分割成成千上万互不往来的地方市场，因此分工只能在狭小的地方市场内发展，而不可能形成全国性市场及相应的全国性很高分工水平。所以沿海大城市只是协调邻近区域的分工，而不能成为全国性分工网路的交易中心。这使沿海与内地收入差距加大，也使沿海大商业城市的发展受到局限。这表现在最初创办的企业很快发现地方市场饱和，利润下降。清朝末年保险市场不存在，政府的福利政策也不存在，所以还不可能用保险市场及社会保险减少工业化转型造成的代价。这也是社会不安定的一个原因。费维恺 (pp.73-83) 还指出，清末政府制度的落后造成用于促进交通运输，司法，执法等提高交易效率的公共开支，大大低于欧美国家，这是当时清朝经济落后的一个主要原因。由于外国企业有相对而言较好的外国制度和条约保护其权利，而中国政府没有保护本国企业私人财产的法律制度，所以中国私人企业的确有面临不平等的竞争的问题，但这不平等的根源不是外国企业，而是本国政府的落后制度。

首先清朝末年很多清政府与外国的冲突在很大程度上是清政府自取其辱，其中义和团事件是个典型的例子。这一事件的背景是慈禧太后镇压戊戌维新运动后被国内外认为失去领导中国的合法性，因此她的理亏心态成为触发义和团事件的内因。当时中国政府坚持不准民间自由结社的传统，视独立于官方的教会为对清朝政治和意识形态垄断的威胁，因此企图利用义和团迫害教会和外国人。慈禧一反镇压民间结社的传统，支持义和团，进攻外国公使馆，打杀外国人，这在国际上被公认为犯罪行为，因而招致各国联军干涉，慈禧太后犯下这一罪行时，其关键因素是被部下关于外国人支持光绪帝复辟的传言所激怒，所以此事件实质上是慈禧镇压光绪帝改革后失去人心和统治合法性危机的暴发，而不是简单的外国人侵略中国。

因此这类事件对经济发展的负面影响也不能简单归结为帝国主义侵略对中国经济发展的负面影响。清朝与外国冲突产生的条约制其实对中国经济有其正面影响。条约制把西方的法治概念和对游戏规则在参加者之间平等讨价还价的概念引入中国，使清政府失去了其不受限制的政府特权地位，特别是条约制度打破了官方对商业的垄断和对私商的任意侵夺，要求清政府将税收制度公平和透明化。英国对领事裁判权的要求在当时条件下也有其进步意义。当时的中国不是一个法治国家，没有英国的领事裁判权，则英国人民和商人在中国根本没有人身安全，及司法公正的保障。英国在租界及殖民地香港并不是由政府司法，而是由独立于政府和告辩双方独立的主要由本地人组成的陪审团定有罪无罪，这是普通法不同于欧洲大陆和中国成文法的地方。当然，从公正而言，英国人要求的人身，财产安全保障，及司法独立公正的保障也应施于中国人，但是清朝的主权面前，英国人也只能争取到英国人应有的权利了。

通过租界，英国人的地方自治，独立和公正的司法，这套制度也的确惠及中国人。中国的国民党，共产党，教会人士都曾经依靠租界的领事裁判权保护其人权。英国在中国的租界基本实行地方自治，不是由英国政府，而是由租界居民选出的地方机构治理租界。但有选举地方自治机构 (市政局) 权利的人由于选举法对财产和交税或交租额资格的限制只占大约外国居民总数的十分之一 。

英国这租界的司法，税收，公共财政治理为中国人提供了学习现代政治，经济司法制度的最好教材。中国现代城市公共财政制度，公共设施，建筑风格都身受租界影响，特别是英国租界提供了司法独立，地方自治，从在法律面前平等，收入财产神圣不可侵犯，结社自由，信仰自由，言论自由，企业成立自动注册等榜样，实在是对中国的发展有很大正面意义。可惜在革命运动乱发生后，租界的制度并没有被中国人系统地学习。

本文选编自杨小凯《百年中国经济史笔记》