焦长权：“部门型”项目管理模式——中央对地方专项资金的分配与管理机制研究

本文节选自《部门型”项目管理模式——中央对地方专项资金的分配与管理机制研究》，原载《中国研究》第29期。

中央与地方：财政事权与支出责任

分税制改革后，中央和地方间逐渐形成了一个极其复杂庞大的财政转移支付体系。但是，由于中国财政转移支付体系是通过渐进性的方式建立起来，尤其是专项转移支付基本都是根据中央政策“一事一议”不断累积起来，具有典型的“打补丁”特征。因此，在分税制改革近20年后，中国虽然已经建立了一个庞大复杂的转移支付体系，但其内部的各种弊病也不断显现，尤其是专项转移支付受到了社会各界的批评。为此，党的十八大后，中央对财政转移支付体系进行了一系列改革，其中的关键是中央和地方财政事权和支出责任改革。

中央和地方财政事权和支出责任改革涉及财政支出的所有领域，各领域具体情况千差万别，为此中央采取了分领域分别制定具体方案的办法，这首先在基本公共服务领域取得了进展。改革将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项，首先纳入中央与地方共同财政事权范围。目前暂定为八大类18项：一是义务教育，包括公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助4项；二是学生资助，包括中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助4项；三是基本就业服务，包括基本公共就业服务1项；四是基本养老保险，包括城乡居民基本养老保险补助1项；五是基本医疗保障，包括城乡居民基本医疗保险补助、医疗救助2项；六是基本卫生计生，包括基本公共卫生服务、计划生育扶助保障2项；七是基本生活救助，包括困难群众救助、受灾人员救助、残疾人服务3项；八是基本住房保障，包括城乡保障性安居工程1项。

18项基本公共服务，被改革确立为典型的中央和地方共同财政事权和支出责任，在支出上由中央与地方按比例分担。具体分担方式如下：

一是中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障7个事项，实行中央分档分担办法。具体而言：第一档包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（区、市），中央分担80%；第二档包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10个省，中央分担60%；第三档包括辽宁、福建、山东3个省，中央分担50%；第四档包括天津、江苏、浙江、广东4个省（市）和大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市，中央分担30%；第五档包括北京、上海2个直辖市，中央分担10%。

二是义务教育公用经费保障等6个按比例分担、按项目分担或按标准定额补助的事项，暂按现行政策执行。具体如下：义务教育公用经费保障，中央与地方按比例分担支出责任，第一档为8:2，第二档为6:4，其他为5:5。家庭经济困难学生生活补助，中央与地方按比例分担支出责任，各地区均为5:5，对人口较少民族寄宿生增加安排生活补助所需经费，由中央财政承担。城乡居民基本养老保险补助，中央确定的基础养老金标准部分，中央与地方按比例分担支出责任，中央对第一档和第二档承担全部支出责任，其他为5:5。免费提供教科书，免费提供国家规定课程教科书和免费为小学一年级新生提供正版学生字典所需经费，由中央财政承担；免费提供地方课程教科书所需经费，由地方财政承担。贫困地区学生营养膳食补助，国家试点所需经费，由中央财政承担；地方试点所需经费，由地方财政统筹安排，中央财政给予生均定额奖补。受灾人员救助，对遭受重特大自然灾害的省份，中央财政按规定的补助标准给予适当补助，灾害救助所需其余资金由地方财政承担。

三是基本公共就业服务、医疗救助、困难群众救助、残疾人服务、城乡保障性安居工程5个事项，中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。

以上改革方案，对十三五时期国家基本公共服务领域的中央和地方财政事权和支出责任进行了初步明确，尤其是对18项民生领域基本公共服务进行了详细规定。国家发改委最新发布的《国家基本公共服务标准（2021年版）》，则对十四五时期国家各项基本公共服务的服务标准、支出责任等进行了明确，进一步规范了中央和地方间在基本公共服务领域中的财政事权和支出责任划分，为完善这一领域的财政转移支付体制奠定了重要基础。

根据中央的上述划分方案，各省也制定了本省基本公共服务领域省与市县共同财政事权和支出责任划分改革方案，核心就是要明确各项基本公共服务在省内各层级政府间的支出责任。在此基础上，市、县级政府还制定了本辖区的相关方案，由于相关支出责任已经基本明确，市县级方案更主要聚焦于更细致的组织实施方案。

至此，我们简略勾勒了国家以18项基本公共服务为重点，开展中央和地方共同财政事权和支出责任改革的基本做法，它涉及中央、省、市、县等各个层级，并覆盖了诸多政府部门，是改革中央和地方关系，尤其是规范中央和地方间转移支付的关键环节。这18项基本公共服务，代表了国家公共支出在民生和公共服务领域的典型特点，即大量支出最终都按照一定标准补助到了个人和家庭，因此只要明确了各层级政府的分担比例，就很容易通过公式精确的预算和分配，并最终落实到政策主体。

除基本公共服务领域外，过去几年，中央先后在诸多不同领域展开了财政事权和支出责任改革，比如先后发布了教育、医疗卫生等领域的具体改革方案。根据前财政部部长楼继伟的介绍，十八大以后，截止2018年4月，党中央、国务院出台的重要文件中，涉及政府间事权和支出责任划分的共50件，涵盖经济体制、生态环保、市场监管、民生保障、政法、国防、外交等多个领域。其中，15件明确界定了相关领域中央和地方的事权和支出责任范围，包括人民防空、金融监管、环保监察、司法管辖、内贸流通、优抚安置、外交、外援、海域海岛管理等方面。但总体而言，我国中央和地方间财政事权与支出责任改革仍然还有很长路要走，许多改革文件方案并未实现像基本公共服务领域那样明确划分财政事权与支出责任，不少方案以“按照中央和地方事权划分，明确各级政府支出责任”的原则表述代替了具体划分。

▍专项转移支付的分配方式

在前述财政事权和支出责任划分框架下，中央和地方间财政转移支付体系也要同步改革。基本原则和要求是：属于中央事权的，原则上应通过中央本级支出安排，由中央直接实施；随着中央委托事权和支出责任的上收，应提高中央直接履行事权安排支出的比重，减少委托地方实施的专项转移支付。属于中央地方共同事权的，中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施。属于地方事权的，由地方承担支出责任，中央主要通过一般性转移支付给予支持；少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。

2019年开始，财政部在转移支付预决算中，将中央和地方共同事权转移支付作为一个新的类别列入一般性转移支付中，资金规模占转移支付总量的43%。其实，共同事权转移支付也是一种典型的具有明确资金用途和支出标准的专项资金，和美国等西方国家在社会性支出中采取的专项转移支付非常相似。在中国，由于一段时期内专项转移支付的设立、分配和管理不规范，引来了社会各界的大量批评，使中央在政策上尽力压缩专项转移支付，才有了共同事权转移支付这一类别，它本质上只是专项转移支付的一种新形式。在中央大规模压缩、整合和规范专项转移支付的情况下，传统专项转移支付的规模大大缩小，2019年占转移支付总额的比重仅10%。但是，一般性转移支付中仍然有大量资金具有明确的指定用途。比如，2019年，一般性转移支付中真正没有指定用途，地方政府可统筹安排的均衡性转移支付只有15632亿元，占转移支付总量的比重仅21%。

可见，即使在中央极力压缩专项转移支付的情况下，具有明确指定用途的资金仍然占转移支付的绝对主体，他们本质上都是专项转移支付。为何如此？主要原因在于：一方面，中国社会经济发展高度不平衡，同时又是一个特别强调全体人民逐渐实现共同富裕的社会主义国家。因此，这客观要求中央政府承担大量的宏观经济稳定、社会再分配等职能，而且随着社会经济发展，这些职能日益丰富和凸显。另一方面，与世界其他国家相比，中国中央政府的组织规模显著偏小，中央政府公务员占全国公务员总量的比重处于极低水平。这客观上造成中央政府没有能力直接组织实施许多事项和履行职能，只能将不少职能委托给地方政府行使，为了确保地方政府在履行这些职能时严格体现中央政策意图，又不得不采取专项转移支付的形式。

目前，我国的大量中央和地方共同事权，及由此产生的共同事权转移支付，本质上都与此相关。这就必然导致两个密切相关的结果：一是中央政府本级支出占全部财政支出比重极低，近年已经下降到15%左右，这在全世界也是极低水平，这表明中央政府直接履行和实施的事权规模很小。二是中央和地方各级政府职能高度同构，“上下一般粗”。所谓“上下一般粗”是指除国防、外交等明显中央政府职能外，中央和地方各级政府在职能上高度同构，各自的主要职能事权划分不清晰，同一事权多层级政府共同参与，共同事权泛滥、行政效率偏低，背后的重要原因之一是中央政府缺乏直接履行大量事权的组织能力。因此，本质上讲，大量中央和地方共同事权实际上是中央事权委托给地方行使，共同事权转移支付只是专项转移支付的一种新形式。

可见，分税制以来，尤其是进入新世纪后，专项转移支付在中国财政转移支付体系中的普遍采用，就不简单是政策选择的结果，而是有更深层的结构性原因。正是因此，虽然十八大以来中央一直尝试以各种方式规范整合专项转移支付，但专项转移支付仍然是财政转移支付的主体。更深层来看，既然在目前中央和地方关系中，专项转移支付的大规模存在有其内在必然性，因此与其仅仅从政策选择上对专项转移支付展开批评，或者仅仅从形式上对其进行更名换姓式的表面整治，还不如深入探讨如何对专项转移支付展开更为规范化的分配管理，这是更加实质性的问题。

根据资金性质和具体用途，中国专项转移支付在自上而下分配过程中，一般采取因素法、项目法，以及因素与项目法相结合等分配方法。所谓因素法，就是在分配专项转移支付过程中根据各种客观因素并制定权重，设计一个分配公式，并据此对各地区分配专项转移支付。

在具体执行中，专项转移支付在不同层级政府中也可能采取不同分配方式，典型的有以下几种组合：（1）“中央因素法、地方项目法”模式。即中央财政采用因素法确定各省专项资金规模，地方政府则需要通过项目法将资金落实到具体项目并组织实施，这里运用项目法的地方政府，既可能是省级政府，也可能是更低层级的地市级基层政府。（2）“中央因素法、地方因素法”模式。即中央和地方均采取因素法层层向下分配资金。（3）“中央因素法、地方自主”模式。即中央采取因素法分配确定各省资金规模，各省相关部门自行安排地方分配方法。

“因素法”分配，本质上是一种资金指标分配方式。即中央主管部门并不负责将财政资金明确分配到可组织实施的具体项目，他们只负责资金指标的分配，将财政资金切块分配下去，由地方政府部门负责分配到具体项目。形象的看，专项转移支付在地方和基层由资金指标到具体项目的转化，就像一束聚焦的灯光突然散射出去一般，每个县市每年获得的数百项资金指标都会在基层细化为成千上万的具体项目。比如，一个典型的例子就是，中西部农村低保项目，项目资金基本都主要来自于中央财政转移支付，但中央部门向下分配时都是按照一定因素分配资金指标，这一直要分配到乡村两级基层政府和组织，才能最终确立到具体项目对象。

因素法也是发达国家分配专项转移支付的主要方法。比如，美国是没有一般性转移支付的国家，他的许多专项转移支付具有一定的均衡性功能（尤其是直接对公民的转移支付项目），但他的大部分专项转移支付都采取因素法来分配。在联邦政府对州和地方政府的财政补助中，有三分之二是以现金或实物的形式发放给了符合条件的个人。运用公式性的因素法分配转移支付，基本成了现代转移支付体制最主要的共同特征，即无论是专项转移支付还是一般性转移支付，中央政府都倾向于用事先确立的公式向地方政府分配财政资金。

专项转移支付采取项目法分配的，主要是对“用于国家重大工程、跨地区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目”。按照项目法分配的项目都要求实行项目库管理，明确项目申报主体、申报范围和申报条件，规范项目申报流程，发挥专业组织和专家的作用，完善监督制衡机制。学界通常对项目制所连带的申请申报、评估评审、监督检查等一系列复杂程序的批评，最典型的就表现在以项目法分配专项转移支付的过程中。项目法分配具有典型的“一事一议”特征，需要上下级政府以及不同部门间反复的协商论证，经常还伴随着一定的竞争性特征。因此，项目法分配经常导致项目预算分配周期漫长，资金支出进度和效率偏低，也容易滋生寻租腐败，是改革和完善专项转移支付分配过程的重点和难点。

专项转移支付的不同分配方式具有不同的特征。“因素法”的优点是分配依据客观变量，结果相对公平，行政成本较低，行政效率较高，资金预算安排周期短，一般能够在预算批复后很快下拨给下级政府；其缺陷是资金针对性不强，资金拨付方对接收方的控制权较弱。“项目法”则相反，上级政府对项目资金具有很强的控制权，资金针对性也更强，但分配过程中的主观性和“寻租空间”更大，行政成本更高，行政效率较低，预算安排周期长。

实际上，专项转移支付具体采用什么分配方式，主要与财政资金的支出功能有关。总体来看，对于教育、医疗、社会保障等典型的民生支出，其中很大部分最终会直接补助到个人或家庭，在西方国家称为“权利性支出”，因此比较容易用因素法展开分配。比如，以18项基本公共服务为代表的公共服务支出，由于具有明确的支出标准，最终很大部分也是补助到个人和家庭，因此就能够顺利用因素法在各级政府间分担。与之相反，基础设施建设、产业政策发展等经济事务支出，基本都得用项目法分配，尤其是“国家重大工程、跨地区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目”，必然按项目法分配。

国家公共支出结构则与经济发展阶段密切相关。诸多经济史家的研究一致发现：在工业化和城市化的早中期阶段，国家公共支出必须履行大量公共投资职能，在基础设施建设（交通、道路等）等方面投入大量资本，当经济发展进入成熟阶段后，公共支出的主要方向才会转向教育、医疗、社保等社会服务领域。中国当前仍然处于从中高收入国家迈向高收入国家的关键阶段，国家工业化、城镇化过程中还有大量基础设施、产业政策短板需要弥补，因此公共支出中仍然会有较大量的经济事务支出，而典型西方发达国家公共支出则以社会保障等社会性支出为主体，只有极少量的经济事务支出。同时，即使是教育、医疗、社会保障等社会性支出领域，目前在中国也有不小比例是基础设施建设等资本性支出，而不同于这一领域通常的维持型支出（工资福利、办公经费等）。改革开放以来，虽然中国公共支出中经济事务支出比例逐渐下降，民生和公共服务支出比重逐渐上升，但目前仍然是一个经济事务与民生支出的“双强格局”，经济事务支出仍然占据重要位置，这在短期内还不会发生根本性的变化。

因此，专项转移支付的分配方法才是最根本的，而这又与公共支出结构密切有关。当前，从中国专项转移支付的构成来看，它也基本是一个经济事务和民生支出的“双强格局”，近年来民生支出扮演的角色越来越重要。公共支出结构的逐渐变化，尤其是专项转移支付支出结构的变化，给进一步规范完善转移支付提供了可能，我国之所以在分税制改革20多年后才系统性地清晰划分和界定中央和地方财政事权与支出责任，也与中国公共支出结构的这一演变历程直接相关。

▍“部门型”项目管理模式

那么，自上而下的专项资金的分配具体如何实现？这就涉及专项资金的管理模式问题。实际上，无论是中央还是地方各层级政府设立的诸多项目，包括专项转移支付、非转移性项目支出、以及地方本级部门预算中的项目支出等，都是由不同政府部门来主要负责分配管理，进而形成了一种“部门型”项目管理模式。自上而下的专项资金，在资金分配和管理过程中，长时期是在各层级政府部门内部相对封闭运行，一直要到最终组织实施的层级，才在该层级政府的统筹下，由主管部门和基层政府协调组织实施。

以中央对地方专项转移支付为例。在资金管理分配过程中，由于大多数专项转移支付都涉及到一些领域非常专业的知识和信息，财政部没有能力单独完成相关信息收集和核实评审，因此各类专项转移支付都根据业务性质划归到了不同政府部门主管。财政部和这些部门互相配合，共同完成资金分配和管理。比如，2013年，中央对地方专项转移支付多达220项，资金管理涉及56个部门；2014年，中央对地方专项转移支付共133个，实际执行中安排明细专项362个，审计署抽查的343个明细专项有43个部门参与分配。总体而言，绝大多数专项转移支付都是财政部门和主管部门共同管理的“共管资金”，只有极少数是由财政部门单独管理。

因此，凡是参与主管中央对地方专项转移支付资金的中央部门，它实质上都拥有两类专项资金：一是中央本级部门预算中的项目支出，二是主管分配的专项转移支付。发改委等具有二次预算分配权的单位，在资金分配上的自主性更大，一方面，财政部将中央基础设施建设资金整体切块给发改委，由它进行二次分配，它就具有了“小财政部”的特征；另一方面，中央对地方专项转移支付中的基础设施建设资金，也归口到发改委管理，它在项目分配上也具有很大的决定权，这属于一种特殊性质的“共管资金”。

从专项转移支付的设立申报审批过程来看。中央专项转移支付，都承载了一些重要政策目标，因此它一般由国务院根据相关重要社会经济发展战略和政策设立，再由相关部门代表中央负责具体管理，财政部和其他政府部门无权自行设立专项转移支付。尤其是近年来中央大大加强了对专项转移支付的规范整合，原则上不再新设专项转移支付，确因经济社会发展需要新设立的专项，要求有明确的政策依据和政策目标，并需报国务院批准。专项转移支付的申报审批，一般按照以下程序：（1）一般由中央主管部门发布申报通知或年度立项指南；（2）地方和基层相应政府部门组织项目申报，将相关申报材料汇总报送中央主管部门；（3）中央主管部门单独或会同财政部门对申报项目展开资料审核、项目评审等工作，确立资金分配方案；（4）中央主管部门会同财政部门联合下达项目计划和资金指标。

因此，自上而下的专项转移支付，就类似于在封闭管道中流动的水流，中央政府一次性给各条管道注入了大量资金，资金达到省级后，省级部门有可能会取出少量资金在本级直接支出，但大部分资金则会由省级部门进一步细化分流导入到各个县、市主管部门的资金渠道。省级部门在向下细分专项转移支付时，会加上自身的政策意图，即根据自身的政策偏好和资金管理要求，将资金细分到县市一级政府部门。不仅如此，省级政府一般还会在这个过程进行一轮注资，结果省级部门向下下达的专项转移支付，除了中央对省级下达的部分外，还包括省级财政另外增加的对市、县的专项转移支付。这既包括省级政府按照要求对中央某些专项转移支付的地方配套，也包括省级政府根据本省工作计划另外设立的专项转移支付。

与专项转移支付不同，在中央本级部门预算的项目支出分配过程中，政府部门会发挥更大的主导作用，因此又被称为“部门资金”。之所以如此，是因为这些项目支出的分配，专业性和政策性一般比专项转移支付更强，而且由于本身就属于中央部门支出，因此会更直接清晰的体现部门政策意图。近年来，随着中央对专项转移支付合并整合，以及进一步改革和规范中央与地方间财政事权和支出责任，中央专项转移支付也大幅指向了民生领域，“因素法”分配的比重明显扩大，因此专项转移支付分配中的规范性显著增强，主管部门的随意性明显减弱。但是，中央本级部门预算的项目支出，在具体项目确定和分配过程中，政策性和专业性都很强，基本都是“一事一议”的项目法，因此政府部门的主导性还是非常明显。

中央部门预算中的项目支出，有些项目会由中央部门直接组织实施，但也有不少项目会在地方省市区具体组织实施。在这个过程中，很多时候就需要通过与专项转移支付相似的程序展开项目申报评审，而且这些项目基本都是“国家重大工程、跨地区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目”，因此评审过程更加严谨复杂。但在项目确立以后，项目在地方的组织实施管理过程，则与专项转移支付基本一致。正是这种相似性，使一些项目到底该列为中央本级项目支出，还是确定为中央对地方专项转移支付，就不容易明确区分。

实际上，在中央对地方财政转移支付的改革完善过程中，如何明确区分中央部门直接项目支出和中央对地方专项转移支付，一直是一个难点。在目前的中央和地方间财政体制下，中央对地方专项转移支付有以下几种情况。（1）中央财政事权，中央安排专项转移支付委托地方行使；（2）中央和地方共同财政事权，中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施；（3）地方财政事权，中央为实现特定目标，安排少量的引导类、救济类、应急类专项转移支付予以支持。前文已指出，目前共同事权转移支付成了中央与地方间专项转移支付的主体部分。

那么，在财政预算管理过程中，如何明确区分一些事项到底是中央对地方专项转移支付还是中央部门直接项目支出呢？其关键在于区分这一项目支出是由中央直接组织实施，还是委托给地方组织实施。

中央明确要求：属于中央事权的，原则上应通过中央本级支出安排，由中央直接实施；随着中央委托事权和支出责任的上收，应提高中央直接履行事权安排支出的比重，相应减少委托地方实施的专项转移支付；属于中央地方共同事权的，中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施。但是，在实际预算管理过程中，仍然会时不时出现将二者部分混淆的情况。比如，2019年，在预算执行过程中，中央对地方专项转移支付中有基建支出等6个大项出现了实施主体发生变化，部分资金由对地方转移支付转列为中央本级支出，其中基建支出涉及金额约60亿元；可再生能源发展专项资金由地方实施的只占预算的66.7%，其余部分基本都转为由中央本级直接组织实施。同时，2019年共有农田建设补助资金等7个大项的共同财政事权转移支付中有部分资金被转列为中央本级支出。虽然这种预算执行中实施主体调整涉及的资金规模并不算大，但仍然反映出如何明确区分中央本级支出与对地方专项转移支付的难点。

比专项转移支付转为中央本级支出要更为隐蔽的，是中央本级支出直接或间接的委托给地方政府组织实施。这种情况有直接明确的案例，比如，2019年中央对地方专项转移支付中的工业转型升级资金，在实际执行中就超出预算约10亿元，其原因就在于部分资金由中央本级明确转为对地方转移支付，即实施主体由中央部门委托给了地方政府。但这更多是间接隐蔽的，即这些财政资金从预决算上都是中央本级项目支出，但在具体组织实施中，却变相委托给了地方组织实施。这种情况非常隐蔽，很难清晰揭示出来，但应该说在中国政府运行中并不少见。背后的本质问题仍然是，本来应该由中央政府直接履行和组织实施的中央事权，在财政预算上也将财政资金明确给了有关部门，但由于相关部门组织规模不足等原因无法直接组织实施项目，进而不得不将项目委托给地方组织实施。在这种情况下，中央部门的直接项目支出，和中央对地方专项转移支付已经没有实质差异，本质上成了中央事权委托地方执行。

对地方政府而言，无论是中央专项转移支付，还是中央部门直接项目支出，都是上级政府对本地的项目支持，也都需要地方政府向中央和上级进行争取。在专项转移支付中则主要争取项目法分配的项目，因素法分配的项目有些因素也与地方政府履职的积极性或绩效相关。对中央部门直接项目支出，也需要争取更多中央直接项目落地到本辖区；尤其是一些重大基础设施建设，经常由中央部门直接组织实施，但对地方发展而言却是命脉工程，因此地方尤其重视。

中央对地方专项资金，主要就包括专项转移支付和中央部门预算中的项目支出两大块。同样，省级政府对县市级政府的项目资金，也主要由这两块组成，其具体分配管理机制，也与中央到省级之间类似。从实践来看，这些专项资金，都由相关主管部门负责管理分配，并在上下级相应部门之间相对封闭的运行，一直到其最终的组织实施部门。这就是学界所说的项目制这一国家治理体制的主要形态，即在中央和地方、上级和下级间的政府部门中相对封闭运行，最终汇聚到基层政府统筹实施的各类项目。

这种以部门为主要管理和运行单位的项目制，可以称之为“部门型”项目管理模式。西方国家曾经采用过的项目预算（或计划-项目预算）是以跨部门的项目为中心，尝试彻底重构政府的治理模式；而中国的项目支出预算，则仍然是以政府部门为基础，是在政府部门统筹管理分配的项目制，因此可以称为“部门型”项目管理模式。

项目制之所以采用“部门型”项目管理模式，主要是为了确保专项资金的使用方向和资金安全。由于项目资金要经过多层级政府才能最终达到项目落点或实施主体，为防止各层级政府雁过拔毛或腾挪转移，中央就直接刚性确定了资金用途和流通渠道，这无论在中央部门直接项目支出还是中央对地方专项转移支付中都是如此。这种层层规范化、程序化和相对封闭化的部门管理，是一种典型的理性化、技术化治理模式，国家希望通过这种方式，实现中央和上级政府的政策意图，并确保资金运行安全。

▍“部门型”项目管理模式的影响

项目制所采用的“部门型”项目管理模式，也蕴藏着诸多内生的不足，最典型的包括以下两方面。

一是财政资金的“部门化”和“碎片化”。这种相对封闭的“部门型”项目管理模式，不可避免的导致财政资金的“部门化”和“碎片化”。具体实践中，不仅同一类型和用途的专项资金被切割到许多主管部门分别掌握，就是在同一个部门内部，一项专项资金也被分割成了很多细小专项分别由不同二级部门掌握，一直要细化和明确到主管部门内的基层行政单位，中央、省级部门就明确到了处（室），地市级细化到科（室），县级则分割到股（室）。这就是中央政府部门专项资金管理过程中反复出现的“司处化”和“碎片化”问题。

党的十八大以来，中央对专项转移支付改革的一个重点，就是整合规范专项转移支付的“碎片化”问题。改革要求将“目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合，严格控制同一方向或领域的专项数量”；同时在资金管理中，特别强调“每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法，对一个专项有多个资金管理办法的，要进行整合归并，不得变相增设专项”；“资金管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求”。之所以如此要求，就是原来专项转移支付管理分配中，出现了大量的“大项套小项”，即一个大的专项转移支付，在实际执行中被主管部门再次分割成了诸多明细专项，由部门内部不同二级单位负责管理，导致一个大的专项转移支付，出现了不同的分配主体、不同分配办法、不同申报审批程序等情况，这实际上是变相增设专项。

但是，从实践来看，项目整合仍然面临很大挑战。以2014年为例，虽然中央在专项转移支付项目上由2013年的220个压减到了133个，完成了政府工作报告提出的减少1/3专项转移支付项目的目标。但是实际执行中却又安排明细专项362个，审计署抽查的343个明细专项有43个部门参与分配，涉及123个司局、209个处室。其中，农业部就参与分配4个大项（共18个子项），“公共卫生服务补助”专项则细分为21个明细专项，其中卫计委疾病预防控制局有10个处参与13个明细专项的分配。显然，实际执行中并未有效实现专项整合的目标，专项资金的“碎片化”“司处化”问题仍然严重。

实际上，这是精密理性科层制的科层分工逻辑的必然结果，它一方面强调明确具体的科层分工，因此要将专项资金细分到部门内的基层行政单位才能明确权责关系。因此一个专项转移支付被划归政府部门主管后，一定要落实到部门内的最基层行政单元。同时，在这个过程中还需要处理和面对政府部门内部各部门间微妙的权责平衡，如果一项专项转移支付数额巨大，若在一个中央部门中完全由一个二级部门掌握，则形成了各部门间权力-资源的严重不平衡，为平衡部门内部的权责关系，则几乎必然将大专项在部门内部切分为小专项，由不同二级部门分别管理，结果就造成了“大项套小项”。但是，从功能和用途来看，这又要求同一用途的专项资金不能过度细分，它既不利于专项转移支付的分配管理，也不利于项目在地方和基层的组织实施。

财政资金的“部门化”和“碎片化”也明显冲击了各级政府财政预算分配权的统一。从专项转移支付的分配管理来看，虽然是财政部门和业务部门共同管理，但由于专项转移支付涉及类型和领域繁多，财政部门缺乏相关领域的专业信息和业务知识，因此业务部门在这个过程中就拥有了很大的控制权。尤其是，除部分民生支出外，目前专项转移支付中仍然有大量资金需通过“项目法”分配，这进一步扩大了业务部门对资金的分配管理权限。若是主要采用“因素法”分配，业务部门只需要负责收集审核相关客观性因素指标信息，再汇总到财政部门统一完成资金拨付。若是采用“项目法”分配，则需要依赖业务部门组织复杂的项目申报评审，实际上是赋予了业务部门二次预算分配权，像发改委等本来就拥有二次预算分配权的单位就更甚，这直接冲击了各级政府财政部门预算分配权的统一。

二是财政支出进度慢和效率低。中国大规模的自上而下的专项转移支付，在主管部门层层规范化、程序化的管理过程中，在很大程度上造成了支出进度缓慢和效率低下。在很长时间内，由于大规模专项转移支付主要依赖项目法分配，审批权也集中在中央部门，导致年初预算时大量专项转移支付无法明确到具体地区和项目，需要等年中预算执行时进行细化分配。结果，大量专项转移支付资金都堆积到下半年才能拨付支出，甚至造成大规模的资金结转结余。专项转移支付到达地方政府后，也还需要再经过层层审批分配，进而在各层级政府中长时间“滞留”，导致其最终到达基层政府的时间太晚，严重影响资金支出进度和效率。

最近几年，中央一方面要求各层级政府要加快专项资金审批和拨付进度，减少资金在中间层级政府的“滞留”时间。中央明确指出：除据实结算等特殊项目可以分期下达预算或者先预付后结算外，中央对地方一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内下达，专项转移支付在90日内下达。省级政府接到中央转移支付后，应在30日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。但实际上，中央财政资金达到地方各层级政府后，往往还是难以按照规定时间快速下达。为此，自2020年起，中央又推出了项目资金的“直达”模式，即中央下达的部分专项资金直达到县、市基层政府，以提高资金支出进度和效率。中央“直达”资金按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的管理和分配机制，重点用于保民生、保就业、保市场主体方面，2020年资金规模达1.7万亿，2021年达到了2.8万亿。截至2021年5月，中央下达直达资金2.579万亿元，下达比例92.1%；省级财政已分配下达2.362万亿元，达到了中央财政下达的91.6%。其中，按照有关规定，省本级使用了0.869万亿元，下达市县1.493万亿元，市县财政接到上面直达资金指标后，已将1.428万亿元分配到资金使用单位，达到省级下达的95.6%。显然，财政直达资金机制确实有效提高了资金支出进度和效率，但是它能使用的范围仍然有限，主要还是限于那些能够直接补助到个人、家庭和企业的支出项目。其他大量专项转移支付，仍然面临着支出进度和支出效率的考验。

但是，需要特别指出的是，项目制这种“部门型”项目管理模式的一些弊病，在一定程度上具有内生性和结构性，我们不能期待简单通过政策改革来毕其功于一役。比如，中国的公共支出结构，就在很大程度上影响专项转移支付的分配管理方式，但它却是由中国社会经济发展模式和发展阶段决定的，不可能在短期内随政策改革而发生根本性的变化。又如，中国中央和地方政府的组织规模也是由新中国成立后长期历史演变所形成的，中央政府组织规模偏小的结构特征也很难在短期内发生大的变化。一旦深入到这些结构性层面，就提醒我们既要充分认识到项目制及其管理模式的弊病，也要对相关制度变革和结构变迁保持必要的历史耐心。

▍结论与讨论

分税制改革后，国家财政汲取效率明显上升，中央政府财政能力显著增强。在世纪之交，两方面因素共同作用，推动了项目制的形成。一方面，中央大力推动了公共预算体制改革，各级政府形成了以部门预算为基础、项目支出为核心的公共预算体制，这直接推动了各级政府公共支出的“项目化”。另一方面，随着中央财政能力实质强化，中央在平衡区域发展差异、引导地方政策导向等方面发挥的主导作用日益强化，专项转移支付成了一个最主要的政策工具。中央专项转移支付和各级政府的部门预算体制互相组合形塑，形成了项目制这一新型国家治理体制。

可见，项目制是在分税制改革后，尤其是新世纪以来二十多年的国家治理变迁中逐渐形成的，它不是简单的国家政策选择的结果，而是由中央和地方关系等诸多结构性因素塑造的。首先，中国作为一个广土众民的国家，其社会经济发展存在严重的不平衡问题，这在区域、城乡和人群间都有多方面表现。新中国成立以来七十多年的治理理念和实践，又赋予了共同富裕以特殊的正当性，因此中央政府在中国承担着巨大的均衡地区、城乡和人群间发展差距的责任，即不可避免的要承担大量的再分配职能。其次，由于中国中央政府组织规模偏小，中央本级直接支出占比也很小，大量中央事权、中央和地方共同事权，不得不直接或间接委托给地方政府具体执行。这些委托事权或共同事权，在执行中还必须体现中央政策意图，这使得大规模专项转移支付就基本不可避免，同时还产生了部分中央直接项目支出变相委托给地方执行的情况。再者，中国从计划经济向市场经济转型后，一直到目前为止，中国公共支出结构仍然是一个民生支出和经济事务支出的“双强格局”，经济事务支出规模大，使得公共支出的预算难度大大增加，尤其是中央到地方转移支付中的经济事务支出，预算和分配难度更大，进而使项目法成了专项转移支付分配中的一个重要方法，这也是滋生项目制诸种弊端的关键因素之一。

项目制采用了一种“部门型”项目管理模式，这是在中央对地方大规模转移支付实施20余年，以及国家公共预算改革推行20余年的过程中，逐步摸索形成的。党的十八大以后，中央以厘清中央和地方间财政事权和支出责任划分为核心，进一步从理论和制度上对财政转移支付体制进行了改革完善，但并未有意推翻和改变已有的“部门型”项目管理模式，而是进一步完善规范了这一模式。总体来看，“部门型”项目管理模式虽然在后续改革过程中可能还会进一步调整，但其基本框架、核心精神应该说已经基本定型。

当前，从国家治理的角度看，自上而下的专项资金是项目制的一个关键部分，也是“部门型”项目管理模式的典型代表。在这种管理模式下，项目根据中央和上级政府的政策意图，在自上而下的部门内部相对封闭的流动和管理，一直到项目组织实施的基层政府。中央试图通过规范化、技术化的项目管理模式，将自身的政策意图跨层级的传递到地方和基层，甚至直接对接到最终的项目主体，大量直接补助到个人和家庭的民生支出就是典型例子。这种从中央跨越多个中间层级政府，直接将政策意图传递和明确到基层甚至最终政策目标群体的做法，明显超越了中国多层级政府结构中下管一级的常态治理模式，确实在一定程度上重新塑造了中央和地方间关系。同时为了确保上述政策意图的实现，中央强化了专项资金在各层级政府部门流动和管理过程中的监控，以防止资金跑冒滴漏，最大限度确保资金安全。也正是因为专项资金要“艰难”地越过多层级政府，要不断承载中央到地方各层级政府相关主体的多种意图，这就必然造成了专项资金分配和支出过程中的碎片化和低效率。

但是，自上而下的项目制形态，在通过漫长的相对封闭运行越过多个中间层级后，它的最终组织实施，还得依赖地方和基层政府的统筹协调。也就是说，它还得必须通过基层政府与地方社会相结合，并与基层政府自身的公共预算相融汇，最终由地方和基层政府对这些上级各条线下达的多样化项目进行重新排列组合和落地实施。在项目制的组织实施过程中，已经形成了“以县为主”的格局，县级政府扮演着枢纽性的角色。因此，如何从政府内部，深入分析和揭示项目制在县级政府内部的重新排列组合过程和机制，是项目制研究亟需解决的难点。