约翰·穆勒《代议制政府》

第一章 政府的形式在多大程度上是个选择问题

所有那些与政府形式有关的理论，都带有这样一个特征，即有关政治制度存在两种相互冲突的学说，它们或多或少地互相排斥。或者，说得更确切一些，这些理论都带有关于什么是政治制度的相互冲突概念的特征。

严格地说来，在一些人眼中，政府是一种实际的艺术，除了手段以及目的问题之外不发生其他问题。政府这种形式同其他那些达到人类目的的手段一样，完全被当做一种发明创造。既然它是人制作成的，那么人当然就有权选择是否要来制作它，以及怎样来制作或者依据哪种模式来制作。照这种看法所说，政府是一个问题，应该同任何其他事务的问题一样加以处理。第一步是明确政府必须要促进的目的。第二步是要研究到底哪种政府形式最适宜于来实现这些目的。当这两点已经完成，并且已经确定了将最大的好处和最小的害处结合起来的政府形式以后，剩下的就应该是争取国人或者所有设立该制度的人们同意我们私下里得出的看法。发现最好的政府形式，并且劝说别人相信它就是最好的形式，然后鼓动他们坚持采用此种制度，这就是那些采取这种政治哲学观点的人们心里的一系列想法。他们就是像看待一部汽犁或者一部打谷机那样（可能在程度上会有不同）来看待政体的。

另一种政治理论家则和这些人观点相反，他们认定不能将政府形式和机器等同起来，而要将它看做一种自然产物，把政治科学看做类似于自然史的一个分支。按照他们的观点，政府的形式并非是一个选择问题。他们认为我们必须依照它们的现实情况加以接受，而不能靠预先的设计来建立政府。政府“不是做成的，而是长成的”。就像对宇宙中的其他事实一样，我们对它们所能做的就是熟悉它们的自然特性并且尽力使自己适应它们。按照这个学派的观点，一个国家的人民的根本政治制度绝不是故意的、有目的性的产物，而应该是从该国人民的特性以及生活中成长起来的一种有机的产物，是他们的习惯、本能以及无意识的需要和愿望的产物。他们的意志除了用权宜的设计来应付一时的需要之外，在这种问题上并不起什么作用。如果充分符合民族的感情以及性格的话，这种设计一般来说是很持久的，经过连续不断的凝聚，就会构成适合该国人民的政体，但是如果一国人民的特性以及状态并没有自发地产生这种设计，那么企图将它强加给他们也是徒然无用的。

如果我们能够假设以上这两种学说是相互排斥的，那么想要决定这两者之中哪一种是最不合理的就非常困难。但是通常来说，人们在任何争论问题上所表白的原则往往是他们真正持有的意见的非常不完全的代表。没有人会认为每一个国家的人民都能够实行所有的制度。不论我们愿意怎样去运用机械装置的类比，就算是选择一个木和铁质的工具，人们也不会仅仅因为它本身是最好的就选择它。他会考虑到自己是否具有能使这种工具的使用变得更为有利而必须同时具备的另外一些条件，特别是使用者是否具有管理工具所必要的知识以及技能。另一方面，将制度说成好像是活的有机体的人们，他们也并非真的是自己所称的那种政治宿命论者。他们并不妄称人类没有权利去选择他们将生活在其下面的政府，或是妄称对由不同政体形式产生的后果进行考虑这种做法根本无法最后决定选择哪一种政体形式。虽然为了反对另一方，每一方都大大夸大了自己的学说，而且并没有人持有修正两种学说的意见，但这两种学说与两种思想方法之间根深蒂固的分歧是相符合的。尽管这两者之中的任何一个都显然并非完全正确的，但是也并非完全错误的，我们必须认真考虑这两者的根本立足点，并且利用两者中包含的所有的真理。

首先，我们必须记住，政治制度（无论这个命题有时是怎样被忽视）是人的劳作，其根源以及全部存在都依赖于人的意志。人们并没有在一个夏天的清晨醒来便看到它们已经长成了。同时它们也不像树木一样，一旦种下去就“永远成长”，而人们却可以不管不顾地“睡大觉”。在它们存在的每一个阶段，其存在都是人的意志力作用的结果。因此，它们像一切由人所做成的东西那样，质量有好有坏。人们在制作它们的过程中，可能运用了判断以及技能，也可能情况刚好相反。又或者，假如一个国家的人民出于疏忽而没有能够，或者由于外来的压力而没有权力，通过试验性的方法——即在邪恶发生的时候，或者在受害者有力量反抗的时候，对每一种邪恶进行矫正的方法——为自己发展出一种政体，对他们来说，那些政治进步方面的阻滞无疑是非常不利的，但是并不能因此就证明对别国人民来说是好的东西就不适合他们，即使是在他们自己认为适合采用的时候。

另一方面，我们还必须记住，政治机器并不能自行运转。正像它最初是由人所制造出的那样，它同样还需要由人，甚至由普通的人去操作。它需要的是人们积极的参加，而不是单纯的默从；并且需要让它们适应现有人们的能力以及特点。要做到这一点需要三个条件：人民必须乐意接受这种为人民而设的政府形式，或者说至少他们不是不乐意到要阻碍这种政体的建立；他们必须愿意并且有能力去做那些可以使它持续下去的必要的事情；以及他们必须愿意并且能够做那些为了使它能实现自己的目的而需要他们做的事情。“做”这个字应该这样理解，它既包括作为，也包括不作为。人们必须能够满足行为的条件以及自我克制的条件，不论是对保持既定的政体存在，还是对使它能达到目的来说，这些条件都是必要的。而政体对这些目的有利的方面就是这个政体的长处。

只要这些条件中有任何一个不具备，那么它就会使政府的形式变得不适合这一特定情况，无论它看起来是多么有希望。

建立政体的第一个障碍，就是人民不愿意要一个特定的政府形式，这一点不需要作过多的说明，因为在理论上，这是绝对无法忽略的。这种情况是一直不断发生的。只有凭借外来的暴力才能使得一个北美印第安人部落服从正规的文明政府的限制。对于那些蹂躏罗马帝国的野蛮人也是如此，尽管并不是那么绝对。即使是他们自己的领袖要把他们训练得经常服从 （当他们并非实际服役于该领袖旗帜之下的时候），也是需要几个世纪的时间以及根据整个情况出现变化的。除了服从某些家族的政府之外，有些民族并不愿意服从任何一个政府，从远古的时候开始，这些家族就享有为他们提供头领的特权。除非凭借外国的征服，否则有些民族难以容忍君主制；其他一些民族则同样不喜欢共和制。这种障碍还时常达到一时之间无法克服的地步。

然而还有这样一些场合，虽然一国人民并不反对，甚至有可能希望有一种政府形式，但他们却不愿意或者不能够满足构成该政府形式必须具备的条件。他们甚至可能连使政府在名义上存在所必要的条件也无法满足。比如说，一个国家的人民可能愿意要自由政府，但是可能由于他们的懒惰，或者是不关心，或者是怯懦，或者是缺乏公共精神，他们并不能保持这种制度所必备的努力；假如他们在这项制度遭到直接攻击时不为它而斗争；假如他们会被阴谋诡计所欺骗而脱离这种制度；假如因为一时的沮丧，或者暂时的惊慌失措，或者对某个人一时的狂热，他们就会被诱使把自己的自由奉献到即使是一个非常伟大的人物的脚下，或者将足够破坏他们的制度的权力托付给他。那么在所有的这些场合，他们多多少少与自由是不相适合的。即使在短期内有了这种制度，有可能也对他们存在一些有利之处，但是他们未必能长期享有该种制度。另外，一个国家的人民可能不愿意或者不能够履行特定的政府形式要求他们必须做到的义务。

一个没有开化的民族，虽然可以在某种程度上感觉到文明社会的好处，但是他们也许无法实行它所要求的克制：他们可能太容易动感情，或者他们的个人自尊心太强而无法放弃私斗，将对事实上的或者他们所认为的不法行为的报复交给法律去解决。一个文明的政府在这种场合要真正对他们有利，就必须要在相当程度上是专制的，即这种政府必须是一个他们自己无法实行控制，但能对他们的行动施加大量强制的政府。而且，如果一个国家的人民不愿意积极地与法律及公共当局合作镇压作恶之人，就应该被看做只适合有限制的自由。

有一些倾向于有意包庇罪犯而无意逮捕罪犯的人民；就像印度人那样，他们宁可伪造证据来包庇曾经抢劫过他们的人，也不愿意不怕麻烦或者挺身而出对罪犯进行报复，提供犯人的罪证；就像迄今为止的某些欧洲民族那样，假如有人在大街上捅死另外一个人，他们会袖手旁观直接走过，因为他们认为这是警察的事情，与自己无关，还是不干预为妙；反感执行死刑但是对暗杀却不感到震惊的人民，需要公共当局手中掌握有比别的地方严厉得多的镇压权力，因为除此之外，就没有什么是可以依靠的文明生活的首要条件。对于刚脱离野蛮生活的民族来说，民心的这种可悲状态毫无疑问是以前的坏政府造成的恶果，那些政府教导他们将法律看做不是为了他们的利益而是为了其他目的制定的，以及执法者是比那些公然违法之人更坏的敌人。

然而，虽然不能过多地责备这些养成了这种心理习惯的人们，虽然最终可以依靠较好的政府克服这种习惯，但是当这些习惯依然存在的时候，一个存在该种倾向的民族，就无法像那些对法律具有同情并且愿意积极协助法律贯彻施行的民族那样，受到较少的权力统治。另外，当大多数选民都对选举政府缺乏足够的关心，或者虽然去投票了，却并非出于公共的理由来使用选举权，而是为了金钱出卖自己的选票，或依照控制着自己的人或者出于自己私人原因想讨好的人的意思投票的时候，代议制度就不具有什么价值，并且很有可能成为苛政或者阴谋的单纯工具。这样实行的普选，不仅不是防止苛政的保证，反而是为虎作伥。除了这些精神上的障碍，技术上的困难也时常成为政府形式无法克服的障碍。虽然在古代世界可能有而且也常常有伟大的个人自主或者地方自主，但是不可能存在超越了单个城市社会界限的类似于有秩序的平民政府的东西。

第24章 政府的形式在多大程度上是个选择问题 (2)

因为只有在能够被召集到同一个广场来讨论公共事务的人们之间，才有形成和传播舆论的物质条件。通常人们都认为采用了代议制度后，这一障碍就会消失。然而要想完全克服这个障碍，就必须要有出版物，甚至是新闻报纸，它们是真正和古雅典以及古罗马集会的广场同等的东西，尽管它们不是在任何方面都能适合的同等物。曾有过这样的社会情况：甚至一个具有较大领土的君主国也无法继续维持这种形态，最终不可避免地分裂为几个小公国，它们或者是相互独立，或者是凭借一种类似封建关系那样的松散的纽带维系在一起，因为权力机器还没有完善到足以将命令从统治者本人那里传递到很远的地方。甚至连军队对统治者的服从也主要依靠自愿的效忠，而且也没有向人民征收足够税款的手段，因此也就无法维持在整个幅员辽阔的领土内强迫服从所必要的军队。不用说，在这些和其他一切类似的场合，障碍是有大有小的。障碍能够大到使政府形式运转得很坏，但还不至于达到完全消灭它或者使之落后于可能有的其他形式的地步。最后的这个问题主要视我们还没有谈到的一种考虑为转移，即不同的政府形式促进进步的倾向。

刚才我们已经考察了政府形式适应于在它统治之下的人民的三个根本条件。假如可以称之为自然主义政治学说的支持者们仅仅是要坚持这三个条件的必要性，假如他们的意思只不过是说，只要是不能满足第一个和第二个条件，以及在相当程度上满足第三个条件的政府，就无法永久存在，那么经过这样的限定之后，他们的学说就是无可争辩的。不过在我看来，超出了这个范围，他们的学说就是站不住脚的。一切有关制度必须要有历史的基础，制度必须同民族惯例与性格协调，以及诸如此类的说法，要么就是指这一点而说的，要么就是不得要领。现实中存在着大量和这些类似语句相联系的超出它们所包含的合理含义的纯粹的感情用事。但是，如果从实际上考虑，这些所谓的政治制度的必要条件，说到底不过是为了顺利实现上述三个条件而已。

当民族的舆论、爱好和习惯为一项或是一套制度铺平道路时，它不仅能使人民更易于接受它，更容易学会它，并且从一开始就更倾向于去做需要他们所做之事，以便维护该制度并把它付诸实施，使之能产生最好的结果。假如任何一个立法者在考虑措施时不利用这种可供他利用的现存的习惯和感情，都将是一个重大的错误。另一方面，将这些单纯的帮助和便利上升到必要条件的地步则是一种夸大。人民更容易被诱导去做而且擅长做他们已经习惯之事；但是人民也学会做那些对他们来说极为新鲜的事情。熟悉虽然可以成为一大助力，然而一种观点就算起初是陌生的，只要多想想，也会对它熟悉起来。事实上，有很多全体人民热衷于没有试过的新事物的例子存在着。一个国家的人民做新事情以及适应新情况的能力大小这一因素非常重要。

这种特质使得不同的民族在不同的文明阶段相互之间存在很大的差别，无法用一条总括的法则来判定特定的民族满足特定的政府形式的条件的能力。毫无疑问，特定民族的知识水平以及一般的实际判断力和才智是可以作为指导的。还有不应该被忽略的另外一种考虑。也许一国人民缺乏对好的制度的思想准备，这时就有必要为他们点燃一种希望。推荐并拥护特定的政府形式或者制度，并且突出它的优点，不仅是为了使人民接受或者要求采取这种制度，而且是为了能够实行这个制度而对民族进行思想教育，这就是一种方法，而且常常是能够采取的唯一的办法。在上一代以及这一代中，为了给意大利人民做自由统一的准备，意大利的爱国者们不断煽动他们去要求自由统一。但是，担负这样一种任务的人们，不仅要适当记住这种政体或者制度的好处，还应该记住实行这种制度所需要的道德上的、智力上的以及积极行动的能力。同时谨记尽可能避免煽起过高的超出这种能力的要求。

上述讨论的结果是，制度和政府形式在反复提到的三个条件所规定的界限之内是个选择问题。抽象地（就像人们所说的）研究最好的政府形式，是对科学智能的高度的实际运用而非空想；而人们的实际努力致力于实现的最合理的目标之一就是把最好的制度引进一个国家，在该国家的现有状况下，只要该制度可以在相当程度上满足这些条件。只要是在政府问题效能方面，能够作为贬低人的意志以及目的而说的话，在其应用的其他方面也可以这样说。人的力量在一切事情上都是有很严格的界限的，只有凭借掌握某个或者更多的自然力量才能起作用。因此，毫无疑问，能够应用于所希望的用途的力量是存在的，而它将只依照自身的法则起作用。我们无法使河水倒流；但是我们并不因此就说水车“不是做成的而是长成的”。如同机械学上一样，政治学意义上发动引擎的力量也必须在机器以外探求。假如找不到，或者是不能克服那些可以合理地预期的障碍，发明就会宣告失败。这并非什么政治艺术的特殊之处，只不过说明了政治艺术服从和其他一切技艺一样的限制以及条件。

在此，我们碰到了另一种异议，或者说其实是同一种异议的不同形式。他们争论说，大的政治现象所依赖的力量并非由哲学家或者政治家所指挥。他们断言，一个国家的政府在一切实质性方面，是由该国家关于社会力量成分的分布状况所预先确定和决定的。社会中最强大的力量最终将获得统治的权力；而且，除非是已经出现或者正在发生社会本身的权力分配上的变化，否则政治结构不会有持久的变动。所以，一个国家无法选择它的政府形式。它能够选择的只不过是细节以及实际的组织而已，而整体的实质和最高权力的中心，则是由社会情况所决定。

在这个学说中有一部分的真理，我可以马上承认这一点。但是如果要使它变成有用的，就必须让它成为一种明确的说法并且设立适当的限度。当它声称社会中的最强大力量将变成政府中最强大的力量的时候，这里的力量指的是什么呢？当然不是体力，否则纯粹的民主政治就会变成唯一能够存在的政体形式。如果在单纯的膂力之外再加上两个其他因素，即财产以及智慧，我们就会更接近真理，但是还远没有达到它。多数经常被少数压制，尽管多数可能在财产上占优势，在个人智慧方面也占有优势，但是仍然被在这两方面都比它差的少数用强迫的或者其他方法加以压制。只有把这些不同的力量因素组织起来，才能使它们在政治上有所影响。而那些掌握政府权力的人必然在组织方面处于有利地位。当把政府的权力抛入天平盘的时候，在其他所有力量因素方面弱得多的一方可能会大占优势，而且可能仅由于这一点就长期保持优势。毫无疑问，政府是处在机械学上叫做不稳定的平衡状态之中的，如同用较小的一头倒立着的东西那样，一旦被干扰，就会失去平衡，而且离以前的状态越来越远，而非恢复到以前的状态。

但是事实上仍然存在对通常所说的这一政府学说更为激烈的异议。倾向于认为转变成政治力量的社会力量是积极的力量而不是静止的力量，或纯粹消极的力量；也就是说，是实际上发挥出来的力量；换句话说，是所有现存力量中的一个非常小的部分。从政治方面来说，社会所有力量的一大部分都在于意志。所以，假如在估计时我们忽略掉任何依照意志行动的东西，那么我们又怎么可能估计出政治力量的因素呢？那种认为既然在社会中掌握权力之人到头来也会掌握政府的权力，那么企图靠影响社会舆论来影响政府的构成方式就是毫无用处的看法，其实就是忘记了舆论自身就是最大的一种积极的社会力量。一个拥有信仰的人的社会力量和九十九个只有利益的人是等同的。凡是人们能成功地形成这样一种普遍的信念，即认为某种政府形式或者任何一种社会事实值得选择，就已经向着纠集社会力量到它的一边迈出了所可能采取的几乎是最为重要的一步。

当第一个殉教者在耶路撒冷被人用石头打死，后来成为了基督的使徒的那个人当时却站在“同意他的死”的一方的那天，有谁会觉得被打死的那个人的一派在另外一个时期和地域会是社会中最强大的力量呢？之后的事件不是已然证明了他们是那样的吗？因为他们的信仰在当时是最强有力的信仰。同样的因素使得在沃尔姆斯会议（the diet of worms）的议席上，威顿伯格（wittenberg）的一名僧人变成了比查理五世皇帝（emperor charles v），以及在那儿集会的所有君主更加强大的社会力量。也许可以说这些是涉及宗教的事例，而宗教信仰在它自己的力量方面是有些特殊的。那就让我们举一个纯粹政治的例子。在这个例子当中，宗教主要处于不利的那一方。

如果仍然有人不相信纯理论的思想也是社会力量的主要因素之一的话，那么让他回想一下那个时代吧，当时在欧洲高踞于宝座之上的几乎都是信奉自由主义的和主张改革的国王，或是信奉自由主义的和主张改革的皇帝，更加奇怪的是，居然还有信奉自由主义的和主张改革的教皇。弗雷德里克大帝（frederic the great）年代，凯瑟琳二世（catherine ii）年代，约瑟夫二世（joseph ii）年代，彼得·利奥波德（peter leopold）年代，本尼迪克特十四世（benedict xiv）年代，甘加内里（ganganelli）、庞巴尔（pombal）、阿兰达（aranda）年代；那时候，那不勒斯的波旁（bourbons of naples）王室本身就是自由派以及改革者，而法国贵族中所有积极参加活动的人士都持有着不久之后就要使他们自己付出非常高昂的代价的观点。这的确属于单纯的体力和经济力量远非社会力量的全部的一个带有结论性的例子。

黑人奴隶制之所以在英帝国以及其他地方宣告结束，凭借的是道德信念的传播，而不是物质利益分配上的任何变化。俄国农奴之所以得到解放，即使不是依赖于一种责任感，那么至少也得感谢那些逐渐形成的更加开明的关于国家真正利益的舆论。这些就是人们所认为的决定着他们如何去行动的东西。虽然在很大程度上，普通人的信仰以及信念由他们的个人地位决定而不是由理性决定，但是那些具有不同个人地位的人们的信仰以及信念，还有受过教育的人们联合起来的权威，施加给普通人的影响是很大的。因此，当受过教育的人们普遍地被引导承认一种社会安排，或一种政治制度或者其他的制度是好的，而另外一种则是坏的，前者值得期待，后者则应受到谴责之时，那么就已然在把使之能够存在下去的社会力量的优势给予前者，或不给予后者的方面做了很多工作了。只有在下述意义上，一个国家的政府决定于现存社会力量的这个原理才是正确的：它对试图对现存的社会条件下所有可行的政府形式进行合理的选择也是有利的而绝非不利的。

第二章 好的政府形式的标准

既然适用于特定国家的政府形式在一定的条件下是能够服从选择的，那么现在需要考虑的就是这种选择要根据什么标准来指导，以及最适合于促进特定社会利益的政府形式的突出特点是什么。

在开始研究这个问题之前，先确定什么是政府的固有职能似乎是有必要的。因为整个说来，政府只是一个手段，这种手段的适当性必然依赖于它的合目的性。但是这种对问题的说法对研究该问题的帮助可能没有预想的那么大，甚至还无法看到问题的全部。因为，首先，政府的固有职能并不是固定不变的，在不同的社会状态下会有所不同，在落后的社会状态下，其职能要比在先进的社会状态下广泛得多。其次，当我们的注意力限制在政府职能的合法范围内时，我们就无法充分地估计出一个政府或一套政治制度的性质。因为虽然一个政府的好处局限在那个范围内是必然的，但很不幸，它的坏处却并不是这样的。无论什么种类还是哪种程度，只要是人类能受到的伤害都可能被他们的政府加诸身上；而社会存在所能产生的好处，则不能够超出某范围，即政府的构成与这类好处的获得保持一致或留有余地的范围，而进一步地发展实现。先不用说间接的影响，公共当局的直接干预除了人类的生存之外，便没有任何必然的界限；而政府对社会福利的影响几乎可以按照人类整体的利益来估价或考虑。

既然我们因此而不得不设置一个检验政府好坏的标准，即社会利益的总和这样一个复杂的对象，我们就乐于试图对这些利益进行某种分类。既然这种分类使我们想起它们的类别，就有可能显示出政府形式具有适合分别促进各种利益的性质。倘若我们能说社会的利益是由这样一些因素所组成的，那将会是很方便的。这些因素中的一个要求这样的条件，另一个要求那样的条件，那么把所有这些条件在最大限度上结合到一起的政府就必然是最好的政府了。这样一来，就可以从建构一个好的社会状态的各种因素的各个原理开始，逐步建立起有关政府的学说。

不过不幸的是，列举并将社会福利的组成部分分类，从而形成这种原理，并不是一件容易的事。在上一世纪或本世纪中，能够比较全面地从事政治哲学研究的人，多数都感到了这种分类的重要性。但是据我所知，迈向这方面的尝试才仅仅走出了第一步。分类从始至终只是将社会的需求按“秩序”和“进步”（按照法国思想家的说法）这两项加以区分，用科尔里奇的话来说，就是永久性和进步性。从两个项目之间十分明确的对立，以及两者所投合的感情的明显不同来说，这个划分似乎是有道理并且吸引人的。然而（不管在普通谈话中怎样能够允许）根据我的理解，用“秩序”或永久性和进步性之间的区别来论述好的政府必须具备的性质是不科学的，也是不正确的。

因为，首先，什么是“秩序”和“进步”？单就“进步”来说，不存在什么困难，或者不存在看上去很明显的困难。当“进步”被看做人类社会的一种需求时，可以认为它是“改进”的含义。那是截然不同的概念。但“秩序”是什么呢？它的含义有时宽泛，有时狭窄，但从来没有代表过人类社会除改进以外的全部需求。

就其最窄的意义来说，“秩序”含有服从的意思。如果一个政府成功地得到人民的服从，就意味着它有“秩序”。但是服从有各种不同的程度，而且不是每一种程度的服从都是值得推崇的。只有绝对专制的政府才会要求每个公民无条件服从当权者的一切命令。我们至少要将这种命令的性质限定为在通常情况下、以慎重的法律形式发布的命令。这样理解的“秩序”无疑代表了政府的一种不可或缺的属性。如果一个人不能使人民遵从他的法令，就不能说他是在统治着人民。但是，这虽然是一个必要条件，却不是政府的目的所在。政府应该得到人民的服从，这是保证能达到某个其他目的必不可少的条件。我们仍然必须探索这个其他目的，即抽象地在改进的观念上，政府应该达到的目的，也就是在每一个不论是停滞的还是进步的社会，都必须达到的目的。

在较为扩大的意义上，“秩序”意味着通过阻止私人暴力的手段来维持和平。一个国家的普通人民通常不用私人武力来解决他们之间的纠纷，而是养成了把他们的争议以及与损害赔偿相关的决定提交给公共当局处理的习惯，这种国家，就被称为有“秩序”。但是在这个稍广的意义上和前面的狭义的意义上一样，与其说“秩序”所表示的是政府的目的或政府好坏的标准，不如说是它的条件。因为虽然服从政府并将一切纠纷事件提交给公共当局处理的习惯可能已经养成，但政府处理争论纠纷以及其他有关事件的方式，还可能由于划分出的最好和最坏的政府之间的整个间隔而有所不同。

倘若我们想把社会向它的政府要求的而又不包括在“进步”的概念中的一切都包含在“秩序”的概念内，我们就必须把“秩序”看做保持已经存在的所有种类和数量的好处，并且把“进步”看做将这些好处进行增进。这个区别确实能把一切要求政府加以促进的事物都包括在这一部分或那一部分之内。但是，在这样理解之后，它就不能给政府提供任何哲学基础了。在一个政体构建之时，我们不能说某些规定应该对“秩序”有利，而另外一些规定应该对“进步”有利，因为在现在表明的意义上，“秩序”的条件和“进步”的条件不是相互对立而是统一的。倾向于保持已存在的社会好处的力量，就是有助于增进这种好处的同一的力量，反之亦然。唯一不同的是，与前一个目的相比，后一个目的的达成需要更大程度的力量。

比如，最有助于使每个公民保持住社会已有的所有良好行为、良好的运营管理、成功和繁荣的品质是什么呢？大家会一致认为是勤奋、正直、公平和谨慎。但是这些品质不都是最有助于改进的吗？社会本身具有的美好品质的任何发展不都是最大限度的改进吗？如果是这样的话，那么凡是政府中能够促进勤奋、正直、公平和谨慎的特性，都同样有助于永久性和进步性，只是与仅仅保持永久相比较而言，这些特性更需要用来促使社会显著进步罢了。

此外，什么是和“进步”密切相关，而又不与“秩序”和“保持”观念直接有关联的人类的特殊属性呢？它们主要是智力活动、上进心和勇气等特性。但对保持我们已有的幸福来说，所有的这些特性不是和增进幸福同样十分必要吗？人类活动规律中有一点是毋庸置疑的，那就是：凡是已经得到的有价值的东西，倘若想加以保持，必须要运用与得到它所花费的同样多的精力。任何事物，如果任其自然发展，衰退是不可避免的。凡是因成功而放松其小心谨慎和思考周全的习惯和不愿意经历困苦挫折的人，他的好运很少能够长期地保持在顶峰。专属于“进步”，并且是促进“进步”的各种倾向的集中表现的智力属性似乎是“创造力”或“发明才能”。同时它们对永久性也是同样必要的。因为在不可避免的人事变迁中，新的不适应和危机不断出现，必须用新的智策和方法解决它，以便事情继续发展，哪怕只是像过去一样也好。因此，和对“进步”一样，凡是政府中倾向于鼓励智力活动、才能、勇气、创造力的性质，对“永久性”也是必需的。只是比起前一目的来，对后一目的来说，这些性质的程度一般只要稍低一些就够了。

现在让我们再将关注点从社会的精神条件转向外在和客观条件。我认为任何单方面只对“秩序”有帮助，或只对“进步”有帮助的政治方面的设计或相应的社会事务安排是不可能实现的。任何对两者之一有所帮助的都会同时促进两者的发展。就拿普通的警察制度作例子来说明吧。这部分社会组织的效能看上去是和“秩序”这一目的最直接相关的。可是，倘若它能够有效促进“秩序”，即它对犯罪有所压制，以使普通民众能感到人身和财产的安全，还有什么能比它更有效地促进“进步”吗？促进生产发展的主要条件和原因之一便是财产的更大安全，而生产进一步发展就是“进步”的最普通、最常见的表现。犯罪打压做得较好，就能有效地压制犯罪的倾向，而这就是在比较高层意义上的进步。将个人从不够完善的自我保护下的焦虑和不安的状态中解放出来，就解放了他的能力，使他通过新的努力改善自己和他人的状况。另一方面，由于奋斗目标的统一，他会热爱社会的存在，在自己的同胞中不再看到当前的或潜在的敌人，从而培养起与他人沟通的亲切感和友善，还有对社会普遍福利的关心，以上这些都是社会进步十分重要的部分。

再举一个大家都熟悉的例子吧——好的税收和财政制度。通常情况下，人们会把它归入“秩序”领域一类。但是，还有什么能比它对“进步”更有帮助呢？一个有助于“秩序”的税收和财政制度，由于同样的优点，也必然有助于“进步”。比如说，经济既有保存国家现有财产的作用，也有帮助创造更多财富的作用。公平的负担分配会给每一个民众作出范例——关于调整工作上的道德和良心来对待具体困难的，以及最高当局高度评价这种工作的证明。无论就定值来说，还是就区别对待来说，这样的负担分配都对培养社会的道德感情起了很大的作用。这种征税方法，既不妨害公民的勤奋，也没有不必要地干涉他们的自由，因此它不仅有利于保存国家现有财产，而且有利于创造更多的财富，还能鼓励民众更加积极地发挥个人能力。与此相反，一切对增长人民财富和提高道德水平有阻碍的税收和财政上的错误，倘若达到足够严重的程度，就非常有可能使人民变得贫穷和道德败坏。总之，能被普遍接受的是，我们在最广的意义上理解的“秩序”和“永久性”被认为是为了现存利益的巩固，“进步”的要求只不过是“秩序”在较大程度上的要求，而“永久性”的要求只不过是“进步”在较小程度上的要求。

有一种立场，认为“秩序”本质上与“进步”不同，以及现有的美好事物的保存和更多的美好事物的获取在提供根本分类的基础方面有区别。当支持这种立场时，我们也许应该记住“进步”的同时可能会牺牲“秩序”；当我们正在争取或试图获得某种美好的事物时，我们在其他方面可能正在退步。例如，我们可能在财富上有所收获，却在品德上有所退化。在我们承认这一点存在的情况下，它所证明的也不是“进步”在属性上与“永久性”有所不同，而是财富与美德有所不同。“进步”就是“永久性”加上一些其他成分；而且，对这一点的回答也并非是说在一件事情上的“进步”不代表一切事情上的“永久性”。同理，在一件事情上的“进步”并不代表在一切事情上的“进步”。每一种“进步”都包含着同种事情上的“永久性”；每当一种“永久性”为某种特定“进步”作出牺牲时，其他种类的“进步”会为它作出更大的牺牲；而倘若它不值得那种“永久性”的牺牲，那就不单单是“永久性”的利益被忽视了，其他的“进步”的利益也被误解了。

在给好政府概念以最初开端的且具有科学准确性的尝试中，倘若必须借助于这些不恰当的用以对比的概念，在好政府的定义中省去“秩序”一词而说好政府就是最有益于“进步”的政府，从哲学的角度出发会更正确些。因为“进步”包括“秩序”，却不被“秩序”包括。在某一事情中，“进步”指代的是其较大程度，“秩序”则是指其较小程度。在其他的任何意义上，“秩序”仅能代表好政府的必要构成条件的一部分，而不能代表好政府的概念和本质。“秩序”更适合被并入“进步”的条件中，因为我们倘若要增加美好事物的总量，最紧要的莫过于保管好我们当下已有的东西；倘若要竭力获得更多的财富，首先就不能随意地浪费掉我们现有的财富，这样看来，“秩序”就不应该是和“进步”协调一致的其他目的，而是“进步”本身的一部分和手段。倘若在一个方面的所得是用这个方面或其他方面的超过等价的损失换来的， “进步” 就并不存在。这样理解的“进步”，它的增进包括政府各方面优越性的一起增进。

第26章 好的政府形式的标准 (2)

然而，这个关于好政府标准的定义尽管在抽象方面很有道理，却是不适当的，因为它虽然包含了全部的真理，但让人想起的只是一部分真理。“进步”一词暗含的意思是前进，而它在这里却几乎同样是指防止后退。同样的社会因素，如同样的信仰、感情、制度和实践，对防止社会后退是同样必要的，就如同使社会进一步发展一样。如果没有什么改进可以期待，生活也会为反对退化而无休止地进行斗争，甚至像现在这样。古代人心目中的政治就完全是这样的。人们本身和他们的工作事务的自然倾向是退化。然而，这种倾向会被拥有优良管理的好的制度在不确定的长时间内抑制。

尽管我们已经不再持有这种观点，尽管现代的大多数人持有相反的信念，他们相信事物的倾向整体看来是朝向进步的，但是我们不该忘记与此同时也存在着一股经久不息的潮流，即人类事物不断倾向于恶化，构成这股潮流的是人类的所有愚钝、邪恶、疏忽大意、懒惰散漫和苟且偷安。仅仅由于一部分人经常性地，以及另外一些人一时兴起地，向着美好而有价值的目标奋斗努力，这种倾向才被适当地控制住，不至于泛滥成灾。如果人们认为他们的主要存在价值体现在通过他们的各种手段取得的实际进步，那么这种努力一旦停止，其后果不过是使我们保持现状——这种想法就严重看轻了为改善和提升人类本性和人类生活所需努力的重要性。实际上，一旦这种努力稍微减少一些，就不但会使事物停止进步，还会让事物的总的发展趋势转向后退。这种后退一旦开始就会加速地进行下去，越来越难以控制，一直达到历史上常常可以看到的那种状态，甚至在今天还有很大一部分人类挣扎于这种状态。这时，除非真的有超人的力量，否则很难扭转这种局势，更不要提重新开始向上的运动。

这些理由使得“进步”一词和“秩序”及“永久性”等词一样，不适合被用来做对政府形式必要条件的分类的基础。这些词所表达的根本的对立面，并不像存在于符合这些词描述的人的个性类型中那样存在于事物之中。正如我们都知道的，有些人的个性以小心谨慎为主，而另外一些人的个性中则是胆大勇敢比较占优势。有些人避免现有利益的损失的愿望比增进既得的并获取其他利益的愿望更为强烈；而其他一些人的倾向可能正好与之相反，相对于当前的利益，他们更愿意留意未得的利益。通向这两种人的不同目的的道路出发点是同样的，但他们容易从相反的方向上离开这条道路。应当同样吸纳两种典型的人进入，以便在其中一种人的倾向走向极端时可以由适当比例的另外一种倾向的人加以调节——在组织任何政治团体时都应当这样考虑。不需要用明文规定去保证这个目的，只要注意不要有违背该目的的地方就好。一般来说，当老年人和年轻人，已经有了名声和地位的人和尚无名声和地位的人自然而然地混合在一起时，就足以达到这个目的，当然，只要没有人为的干扰去打乱这种自然的混合平衡。

既然最经常地被用做社会事务分类的区别并不具有我们所需要的性质，寻求一个更适合该项目的的其他的主要区别便势在必行。这样一种区别将由我现在进行的思考来进行说明。

倘若我们试着问自己，无论最低微到最高尚的意义，一个好政府在它拥有的所有意义上究竟靠什么原因和条件才成立，我们就会发现组成统治对象的社会的人的品质是其中最主要的、超越其他一切的条件。

我们可以用司法作为第一个例子。这样做是比较恰当的，因为没有哪一部分公共事务，它单纯的机构、规则和工作细节的设计可以比司法机构更加显要。但即使是这些，在与所雇用的人员的品质相比较时，在重要性上也要逊色很多。

倘若公民的道德水平差到了证人普遍说谎、法官及其下属普遍受贿的地步，那么程序规则在保证审判目的上又有什么效用呢？另外，如果公民对城市行政毫不关心，不能诱使忠诚且有才志的人来进行管理，而把职务交给那些谋求私利的人，让他们去担任，制度又怎么可能提供一个好的城市行政呢？倘若选民对选择最好的议会成员并不关心，而是给为了当选而愿意出最多钱的人投票，那么最广泛普及的代议制度又有什么用呢？倘若一个议会的成员可以被收买，或者他们性情浮躁，得不到公共纪律的约束或个人的自我控制，因而不能沉稳地思考，并且不能防止在下院议席上出手打人或开枪互相射击，那么这样的代议制议会又怎么能为人民的利益服务呢？还有，倘若人民是如此容易嫉妒，只要有个人有获得成功的可能，那些本应该与他合作的人却默契地联合起来让他最终失败，这样的人民怎样才能以比较健康的方式进行政府管理或从事任何共同的事业呢？每当人民的普遍倾向转向只注意个人私利，而不考虑或关心他在总体利益中的一部分时，好政府是不可能在这样的情势下产生的。公民素质的缺乏对好政府所有要素方面的不利影响是毋庸置疑的。政府管理是基于人们的行为而形成的，倘若行为者，或选择某种行为的人们，或行为者要为其负责的人们，或其观念应该影响和制约所有这些人的旁观者们，都只是愚蠢的、无知的和持有可悲的偏见的民众，那么任何政府管理都将没有效果。相反，根据人们高出于普通水平的比例，政府的性质也将有相应的改进，直到达到理想的程度（理论上这是可能达到的，但实际上还没有一个地方已经达到），在较好的政府那里，政府官员本身就是具有卓绝的品质道德和超常的才智的人，而围绕着他们的氛围必然是有素质的和开明的公众舆论。

既然好政府的第一要素是构成社会的人们的素质和才智，那么任何政府形式所应具有的最重要的优点就是增进人民本身的素质和才智。无论对于哪种政治制度来说，首要问题就是无论在哪种程度上，它们都有助于培养社会成员的各种可观的品质——道德的和智慧的，或者也可以说道德的、智慧的和积极的品质［此处按照边沁（bentham）更完善的分类］。在这方面做得最好的政府，在其他任何方面也很有可能是最好的，因为就它们存在于人民中来说，政府在实际工作中一切可能的优点就是来自于这些品质。

所以，我们可以把政府在增加被统治者（包括全体的和个别的）的好品质的总和方面所能够达到的水平，作为一个区别政府好坏的标准。因为被统治者除了其福利是政府唯一的目的之外，他们的好品质也能为政府机器的开动提供动力。这样一来，政府机器本身的性质好坏就成了政府优点的另一个构成要素了。政府机器本身的性质是指它能够利用任何时候都存在的全部优点去促进正当目的的实现的程度。让我们再以司法这个话题作为例子来说明吧。一旦司法制度确立，执法方面的优点就会与组成法庭的人员的价值以及影响或制约他们的舆论的价值成比例。但是存在于好坏司法制度之间的全部差距，在于使存在于社会中的所有道德方面的和智力方面的价值对执法产生一定影响，以及为了使它对执法的结果起充分的作用而采取的各种办法。

为使法官的选举能得到最高水平的美德和才智而进行的安排，有益的诉讼程序的程式，对任何差错允许进行公开的批判和评论，通过报刊等媒介进行讨论和指责的自由，按照是否适合揭开真相的采证方式，接近法庭的便利（无论这种便利有多少），侦查和逮捕罪犯的办法——所有这一切都不是动力，而只不过是用动力清除障碍的手段。手段本身不能活动，但如果没有它，无论动力有多大也终将被浪费掉，最终毫无效果。政府的行政部门的构成就有相同的特点。

行政部门所拥有的手段是优秀的：规定了对官员资格的合理考查，对官员升级的恰当规则；事务被合理地分配给负责办理的人，为事务的办理建立起方便的和有条理的秩序，在事务处理结束之后保留准确而清晰的记录；每个人都清楚自己所担负的责任，并能让别人知道其责任所在；对行政部门中的疏忽大意、徇私舞弊或假公济私等行为有着精心设计出来的预防及控制办法。但是这些政治控制不能自己活动，就像徒有马笼头但缺少驭马者就不能指挥马一样。

倘若执行控制的政府官员和他们所要控制的官员一样腐败或渎职，倘若作为整个控制机器的主发条的公众太无知、太消极、或太不在乎和不注意尽自己的本分，那么即使有最好的行政机构，也不会收到多好的效果。不过即使这样，好的机构也总是比坏的机构更为可取。好的机构能使已有的不充分的动力或控制力量发挥得淋漓尽致；没有它，不管多大的动力或控制力量都将是空有其名的。比如，倘若公众对自己所做的事漠不关心，公开的办法就既达不到制止坏事也达不到激励好事的效果。但是，倘若不公开，公众又怎么能有机会对不允许他们看到的事情加以阻止或鼓励呢？公共机关最理想的完善的结构，就是其官员自身的利益和他的职务完全一致。这是单靠制度无法做到的，但如果连为这一目的设计出来的合适的制度都没有，就更做不到了。

我们就政府管理的各项具体安排所提出的见解，对政府的一般构成来说显然更加适用。一切旨在成为好政府的政府，都是由存在于社会各界成员中的一部分好品质为管理集体事务而组成的。代议制政体就使用了这样一种手段，它促使社会中现有的一般水平的智力和诚信，以及社会中智慧最高的成员的美德和才智，可以对政府更直接地施加影响，并在政府中给予他们比在其他任何组织形式下所能拥有的更大的影响。无论在哪种组织形式下，他们所具有的影响都是政府中一切好事物的来源和制止一切坏事物的的条件。一个国家的制度所能召集的这种好品质越多，其组织形式就越好，政府也就越好。

这样一来，现在我们已经得到对任何一种政治制度所能具有的优点都能进行双重区分的基础。这种基础一部分由政治制度所促进的社会普通精神层面上的进步的程度所构成，包括才智、美德，以及实践活动和效率方面的进步；一部分由它将现有道德的、智力的和积极的价值组织起来，用以对公共事务发挥最大影响所达到的完善程度构成。评价一个政府的好坏，应该根据它为人们所做的行动，根据它面对事情时所采取的行动，根据它如何训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使人民进步还是堕落，以及它为了人民和依靠人民所做事情的好坏。政府既是对人类精神起巨大作用的力量，又是针对公共事务的一套有组织的安排。在前一种作用上，它的有益行动主要是产生间接的影响，而并不因此就是比较不重要的，但它的有害的行动却可能产生直接的效应。

政府这两种职能之间的不同，不像“秩序”与“进步”之间的区别那样仅仅是在程度上有所不同，它们的不同在于性质。但是，我们也不应据此认为它们之间没有密切的联系。一种制度如果能在现有的文化状态下保证实际的、可行的且最好的公共事务管理，单凭这一点它就有可能进一步改进那种状态。一国人民如果具有与他们在道德、智力方面的进步已达到的程度相符合的最完善的法律，具有最纯洁和最高效的司法，具有最开明的行政管理，具有最公平和最简明的财政制度，就有希望快速地步入更高的阶段。政治机构除了谨慎认真地做好本职工作以外，也没有其他方法更能有效地促进人民的进步。相反，倘若政府机器构造得不好，导致不能恪尽职守，就会经常感到它压低人民的道德水平和压制人民的才智及能动性的后果。这种差别是客观存在的，因为这只是一种政治制度用来改善或是破坏人类精神的手段，至于那种有益的或是有害的影响的方式和原因，仍然属于其他有待研究的同时也广泛得多的课题。

一套政治制度或一种政府形式有两种影响社会福利的工作方式，它作为国民教育机关的工作和它在现有教育情况下对社会公共事务管理的安排，二者随国家和文明状态的改变而发生的变化，前者显然比后者要多得多，它与政府的根本构成的联系也多得多。在自由政体下管理政府实际事务的最好的方式，一般放到君主专制政体下也是最好的，只是君主专制政体下不太可能会实行它而已。比如，财产法规、证据原则和审判程序、税收和财政制度、在不同的政府形式下并非是绝对不同的。这些事项中的每一个都有它自己的原理和规则，都是要个别作研究的学科。

一般法学、民事和刑事立法、财政和商业政策，本身就是科学，或者可以说，他们本身就是广泛的科学或管理艺术的个别部分。有关所有这些学科的最开明的原则，尽管不是在各种不同政府形式下都能同样地被理解或遵守，然而一旦被理解并照做的话，在任何政府形式下都应当会是同样有效果的。确实，这些原则必须进行修改才能适合用于所有社会状态和人类精神状态，但是大部分原则只需要做小的细节上的修改，以适用于任何发展程度充分到拥有能理解它们的统治者的社会状态。它们完全适应不了的那种政府，必然是一种本身坏到一定程度，或者是不合民意，以致不能靠光明正大的手段维持它本身存在的政府。

否则它就关系着涉及人民本身的较好或较坏训练的那部分社会利益。考虑到制度有益于人民本身的训练，按照已经达到的发展程度，社会所需要的制度一定明显不同。对这个道理的承认，虽然大半是经验上的承认而非哲学上的，仍然可以被看做当代政治学说超越以往的政治学说的主要闪光之处。在过去的时代，通常情况下主张在英国或法国实行代议民主制所依据的论点将能够同时证明这个制度也是唯一适合阿拉伯人或马来人的政府形式。就文化和发展来说，不同的社会状态的下限可以低到仅仅稍高于灵长动物的那种状态。上限则非常大，且未来的可能扩展还会更大得多。

一个社会只能根据各种影响的汇总，从这些状态之一发展到更好的状态，在这些影响中，它们所从属的政府就是主要的影响。在迄今为止已经达到过的人类进步的一切状态中，对个人行使的权威的性质和程度、权力的分配和命令以及服从的情况，这几个是除宗教信仰外最有力的影响，这些影响使他们变成现在的样子，并使他们能变成什么样就变成什么样。由于他们的政府和特定的发展阶段不能适应，他们的进步可能随时停止。政府的一个不可缺少的优点（为了这个优点几乎可以原谅任何其他程度的与进步不相矛盾的缺点）就是，它对人民的影响有利于，或者是不有损于他们为了将自己提高到更高的水平所必须进行的下一个步骤。

所以（重复前面举过的一个例子来说），处在蒙昧而未开化的独立状态的人民，所有人都在为自己而活，除了偶尔短暂的高兴之外不受任何外界的掌控，实际上，这样的人民在学会服从之前是不可能取得任何文明方面的进步的。所以，基于这种人民建立起来的政府不可或缺的美德，就是令自身得到服从。为了实现这一目的，政府的体制必须是近乎或完全专制。依赖于社会中各个成员自愿放弃他们个人行动自由的任何程度的平民政体，就无法贯彻实行处于这种发展阶段上的初级文明的人民所需要的第一课。因此，这种部落的文明建立，倘若不是出于和其他已经开化的部落杂居在一起的原因，就几乎完全是一个专制统治者的成果。统治者的权力或者来自宗教，或者来自军事实力上的威武，也经常是来自外国的武力。

还有，未开化的种族（尤其是最勇猛、最富有精力的种族）不喜欢持续不断的一点也不让人兴奋的劳动。但是一切真正的文明都是以此作为代价的；没有这种令人生厌的劳动，就不能使人养成文明社会所要求的习惯，物质世界也不会接受他。这里需要有一种各种情况的稀有的巧合，因此通常要经过很长的时间，才能使这种人民变得和辛勤协调起来，除非他们在一段特殊时期内被迫这样做。因此甚至人身的奴隶制，因为它给辛勤生活一个开端，并把这种生活强行规定为社会中数量最多的那部分人的专职，所以它与好斗和掠夺的生活相比，可能更快速地向更好的自由过渡。当然，奴隶制的这种辩解只在很早期的社会状态下才行之有效。文明民族有很多其他方法将文明赋予在它影响之下的人们，奴隶制则在它所有的细节上都和法治相违背，而法治却是一切现代生活的基础，而且对奴隶主阶级来说，一旦它受到文明的影响，奴隶主又会具有很强的腐化作用，所以无论在什么情况下，在现代社会中采用奴隶制，都只会回到比野蛮时期更悲惨的状态。

然而在某一历史时期，几乎每一个在现在是文明的民族，在当时多数都是由奴隶构成的。为了摆脱那种状况，这些民族需要一种和野蛮民族差距很大的政体。倘若他们天生精力旺盛，特别是在这个社会中有一个既不是奴隶又不是奴隶主的勤奋的阶层和他们联合在一起（例如希腊的情况），他们一般只要让自己成为自由之身就能保证自己的情况得到改善。当他们得到自由以后，一般会像古罗马的自由民那样，适合即刻取得完全的公民权。但这不是奴隶制中的正常情况，一般来讲，这是奴隶制即将消亡的征兆。本来，所谓的奴隶是一个还未习得自助的人，与野蛮人相比，他无疑是前进了一步的。他没有上过等待他取得的政治社会的第一课。他此时已经学会了服从，但他服从的从来只有直接的命令。天生的奴隶的特征就是无法使自己的行为符合规则或法律。

他们只能做那些被要求、被命令去做的事情，而且只有在接到命令的时候。倘若有个他们畏惧的人在监视并用惩罚威胁着他们，他们就会完全服从；但是当这个人背对他们的时候，他们依然不会去做工作。决定着他们行为动机的不是他们自身的利益，而是出于他们本能的、直接的希望或直接的畏惧。专制政治可以驯服野蛮人，但是就专制政治来说，它只能使奴隶更加没有能力。但是被他们自己控制的政府将难以完全由他们来管理。他们的进步不能依靠自己的努力，而必须由外界条件引起。他们必须采取的方法；以及改进的唯一途径，就是从意志的统治提高到法律的统治。必须传授给他们自治的概念，而在最初阶段，这是指按照一般的指令采取行动的能力。他们所需要的不是强权的统治而是引导性的管理。

然而，由于他们仍处于很低级的状态，以至于除了被他们奉为掌握强权的人以外，他们不服从任何人的指导，因此最适合于他们的政府就是那种握有强权但很少去使用的政府，也就是与圣·西蒙式社会主义（st.simonian form of socialism）类似的父系氏族专制政治或贵族政治。这样的政府对社会的一切活动维持着普遍的监督，从而使每个人都感觉到当下存在一种足以迫使他们服从既定规则的强权，但是由于这个政府不可能具体规定一切有关于勤勉和生活的细节，就必然听任并引导人们自行去做许多事情。这个可以称之为“引带政府”的政府，看上去是要使这样一个民族以最迅速的方式通过社会进步方面所必要的下一步所需要的。秘鲁的印卡斯（incas）政府的想法大致就是这样；巴拉圭耶稣会教士的想法也同样是这样。当然，只作为训练人民能够逐渐独自走路的一种手段，引带才是被允许的。

再作进一步的说明就不合适了。如果企图研究各种政府分别适合于哪一种已知的社会状态，那写出的就不是一篇有关代议制政府的论文，而是有关一般政治学的论文了。为了我们这一比较有限的目的，我们只借用政治哲学的一般原理。要确定最适合于某个特定民族的政府形式是什么，我们就必须具备这种能力——在属于该民族的缺陷和短处中分辨出阻挡他们进步的直接障碍，比如说找出拦路虎是哪个。对人民来说，最好的政府就是最能使他们具有重要性——比方说缺少了它们就不能前进或只能跛行或歪歪斜斜地艰难行进——的那种政府。但是我们不能忘记，一切以改进或进步为目的的事物中必然隐含的保留原则，那就是：在追求所需要的好处时，不破坏或尽可能少破坏已有的好处。教会野蛮民族服从是必要的，但不应该用把他们驯化成奴隶的方式。

而且（为了给论点更高的概括）能使人民渡过前进的下一阶段的最有效的政府形式，倘若它发挥这一作用时使用的方式阻碍了或者必定不利于人民再向前进一步，那这种政府形式对他们仍然是极不合适的。这样的事是经常发生的，而且通常是属于历史上最悲哀的事件。埃及的等级制度，中国的父系专制政治，对于想将这些民族提高到它们已经达到的文明程度来说都是很合适的方式。但是一旦达到那种程度以后，因为缺乏个性和精神自由，它们就永远停滞不前了。帮助它们发展到当前状况的制度使它们完全丧失了取得进步所需的那些条件的能力；并且由于该项制度尚未崩溃，也没有被其他制度取代，进一步的进步就停止了。相比于这些民族，让我们来思考由另一个相对来说比较不重要的东方民族——犹太人提供的相反性质的例子。他们原来也有过绝对君主制和等级制度，而且他们所创立的制度也具有和印度人一样明显的祭司制渊源。

这些制度和其他东方民族的制度为他们各自民族所做的事情一样，为犹太人做了相应的事情：使他们变得勤劳和服从秩序，并给他们以民族的生活。但是，无论是他们的君主还是祭司教士，都不曾像在其他那些国家中那样，独占对人们性格的塑造权力。这个民族的宗教信仰使那些具有真正的天才和高度宗教虔诚的人们能被他人，也能被自己看做受到了天启。这种宗教信仰产生了一种不能估量的、非常宝贵的、并非由人创建的制度——先知教团（倘若可以这样称呼的话）。在他们神圣地位的普遍但并非经常有效的保护下，先知们是民族中的一种重要力量，他们往往不仅仅是君主和祭司的对手，还在地球上的那个小角落里保持着势力的对抗，而这种势力的对抗正是他们的民族不断进步的真正的唯一的保证。因此在那里，宗教就不像在其他许多地方那样，将一切已知的确定的事物神圣化并成为反对进一步改进的障碍。

据著名犹太人m.萨尔瓦多（m.salvador）所说，先知们在教会和国家具有和近代的出版自由同样的价值。这番话为犹太人生活中这一伟大因素在民族历史甚至全人类的历史中所发挥的作用提出了一个合适的但不够充分的概念。因为这个原因，天启的教义从来不是绝对的，在才能和道德方面最优秀的人们不但能凭借上帝的直接权威对任何他们认为值得这样对待的事情进行公然抨击和质疑，而且能对民族宗教提出更完善的和更权威的解释，这些解释以后就成为宗教的一部分。因而，凡是能放弃将《圣经》看做独一无二的书那样阅读的习惯（这种习惯即使到了最近，在基督徒中和不信仰基督教的人中依然是根深蒂固的）的人，在看到在摩西五书甚至历史著作（无疑是犹太祭司阶层保守分子的作品）中的道德和宗教同预言书中的道德和宗教存在非常大的差异时，会禁不住惊叹。这种差距与预言书同福音书之间的差距一样大。比这更有利于“进步”的情况是很难再有的，因此犹太人并不是如同其他亚洲人那样静止不动，而是仅次于希腊人的古代最上进的民族，并且与希腊人一起，成为现代文化的开端和主要推动力。

所以，不单单要考虑到下一步，还要考虑到有待采取的所有步骤，否则就不可能理解政府形式适合社会状态的一系列问题。既要考虑到能够预见的，也要考虑到目前还看不出端倪的、更加广泛的不确定范围。由此我们可以得出结论，倘若想判别各种政府形式的优点，就必须先建立一种本质上最合格的理想政府形式，也就是说，倘若实现它有益倾向的必要条件是存在的，它将比其他任何形式都有利于促进一切程度和形式的改进，而不仅仅是某一点的改进。做到这一点之后，我们必须思考什么是使这个政府能实现其有益倾向所必备的各种精神条件，以及什么是使一个民族不能受益的各种缺点。这样，我们就有可能建立起一条原理，说明在什么情况下采用该政府形式才是明智的。与此同时，在最好不采用该政府形式的情形下，也应该可以判断出一种仅次于它的政府形式，它将对那些社会在它变得适合于最好的政府形式之前，渡过它们必须经过的中间阶段最有帮助。

上述第二点与本书所讨论的内容无关，但是第一点是我们论题的主要部分。我们可以毫不犹豫地立即宣布一项命题，即这一理想的、最好的政府形式可以在各种代议制中被大家看到。有关这一命题的解说和论证将出现在下文中。

第三章 理想中最好的政府形式是代议制政府

有句谚语长期以来（也许是在英国人争取自由的整个时期内）一直在说，君主专制政体能成为最好的政府形式，其前提是要保证有一个好的专制君主。但在我看来，这是对关于什么是好政府的一种极端的也是最有害的误解。如果不清除这种误解，它必将会对我们关于政府的一切推理造成严重的损害。

这个谚语的假设是，绝对权力在杰出人物手中将保证完善而明智地履行政府的一切义务：创设并施行好的法律，改革坏的法律；把最优秀的人放在一切负责的位置上；在这个国家的情况和它的知识与道德教化程度允许的条件下，将对司法进行很好的实施，将把公共负担规定得很适当而且很轻，也会廉洁而明智地管理每个行政部门。为了辩论起见，我必然要承认这一切，但是我必须指出这种让步的程度之大，甚至要产生和这一切相接近的结果所要求的东西，也会比“好的专制君主”这个简单词汇具有的意义多得多。要实现这些结果，事实上将意味着不仅是要求有一个好的君主，而是要求有一个能够洞察一切的君主。

在任何时候，他必须都能够对国家的每个地区及行政部门的行为和工作有相当详细而且正确的了解；必须能够在给予他的全部时间里，即如同给予一个最低微的劳动者一样的一天二十四小时里，对这广阔领域的所有部分实行有效的监督；或是至少能从他的臣民群众中辨别和选出一大批有能力而忠实的人，而他们适于在监督和控制下管理公共行政部门，也能辨别和选出具有杰出美德和才能的少数人，这些人不仅可以得到信任，在没有监督的情况下工作，而且可以对别人实行监督。要想差强人意地完成这项任务，就需要有非凡的才能和精力，因此我们假设的那个好的专制君主会很难同意承担这项任务，除非是为了逃避难以忍受的祸患或者是在对未来的事情作过渡的准备。但是，论点终究会成立，即使没有上面列出的大项目。假设那些困难都消失了，那时将会是怎样的情形呢？精神上消极被动的人民的全部事务都由一个具有超群的精神活力的人管理着。他们的消极被动暗含在“绝对权力”这个观念之中。组成民族的每个人以及整个民族，对自己的命运都没有任何潜在的发言权。对于他们的集体利益，他们不能运用自己的意志，一切决定都是由他们自己的意志以外的意志为他们作出的。

对他们来说，违反这种意志就是法律上的犯罪。这种制度能造就什么样的人呢？在这种制度下，人们的思想和活动能力能得到什么发展呢？或许他们能被允许考虑纯理论的问题，只要不涉及政治或者同实践毫无联系。在实际事务上，他们最多只被允许提建议，但即使在最温和的专制君主的统治下，也只有那些被认为优秀或以优秀出名的人才的建议才有希望被负责管理事务的人知道，更不用说被重视了。一个人在他的思想不会有什么实际效果时仍要不怕麻烦地去思考，或者努力使自己适合于无望被允许担任的职务，那么，这个人一定对智力活动本身具有极不平常的爱好。智力活动的唯一充分的诱因（这是在一个世代中仅在少数几个人身上出现的情况）是智力活动的结果有被实际采用的希望。但由此并不能得出结论说整个民族缺乏智力。通常，生活上的事务必然是要由每个人或每个家庭自己处理的，这将在某种程度上唤起人们的才智和实际能力（在这些概念特定的狭窄范围内）。可能有一流的大科学家为了科学上的实际应用而钻研科学，他们也可能为了研究上的乐趣而钻研科学。可能会有一群官僚，以及被训练成为官僚的人，他们至少将被要求学会某些政府管理和公共行政的经验原则。

在某个特殊方面（通常是军事方面），可能有过也常常有由国家最好的智力组成的系统，能够增进专制君主的威严。但普通民众依然无知无识并对一切较大的实际问题不感兴趣；或者，即使他们了解这些问题，也只不过是一知半解，就像从未拿起过工具的人所具有的机械知识那样。他们不仅在知识方面受到了妨碍，在道德能力方面也同样受到了妨碍。凡是行动范围受到人为的限制的地方的人们，他们的感情也就相应地变得狭隘和不健全。行动是感情的食粮，甚至家庭的感情也有赖于自愿的照顾。一个人不能为他的国家做任何事情时，他也就不关心他的国家了。有一句古谚语说，在专制国家里，最多只有专制君主自己这一个爱国者。这个谚语是以正确理解“绝对服从”的后果为依据的，即使是对善良而贤明的统治者而言。还有宗教，也许可以认为，宗教至少是一种可以用来提高人们的眼光和思想的力量。但是即使假定宗教没有为了专制政治的目的而被歪曲，在这些情况下它也不再是社会关心的一种事情，而缩小为只涉及个人的拯救问题的个人和上帝之间的私事。这种形式的宗教完全符合于最自私、最狭隘的利己主义，使信仰者就像对肉欲本身一样，不能在感情上将它与其同类统一起来。

好的专制政治意味着会有这样一个政府：就专制君主来说，在这个政府里不存在国家官吏的实际压迫，但要由政府代替人民管理他们的一切集体利益，并替他们去做有关集体利益的一切考虑，人民的思想形成于并同意于这种对自身的能力的放弃。人民就像听任上帝一样，一切事情均听任政府，这便意味着他们对一切事情漠不关心，并把不合自己的意思的事情的结果当做上天的惩罚加以接受。因此，除少数好学者对思维本身有智力上的兴趣以外，物质利益整个取代了人民的才智和感情，而有了物质利益后，私生活的娱乐和装饰又占了生活的第一位。我这样说的意思是，倘若全部历史的见证还有价值的话，倘若这个民族又曾达到某种文明，那么民族衰落的时代已经到来了。倘若它未超出东方民族的那些状况，在这种情况下，它就会继续停滞。但倘若像希腊或罗马那样，由于活动力、爱国主义和心胸宽广这些完全出于自由的民族性格曾达到较高的文明，它就可能在几个世代内退到东方的状态，而那种状态并不意味着停滞不前，更无法保证它以后不再变坏，但它往往意味着将会遭到更强大的专制君主或是邻近的那些保持着粗野和自由活力的野蛮民族的侵略，最终被征服并被贬为国内的奴隶。

这不但是专制政府的自然倾向，同时也是它的内在的必然性。除非专制政府同意不成其为专制政府，那些被设想为好的专制君主的人也不会行使他的权力，尽管该项权力依然保留着，却允许政府的一般事务就像是人民真正自我管理那样处理，否则这是无法逃避的。不管这样的可能性有多小，我们还是可以想象出这样一个遵守着立宪政府的很多规则和限制的专制君主。他可能允许舆论得以形成并允许存在对国家事务提出意见的出版和言论的自由；他可能允许由人民自己管理地方的利益不受政府干涉；他甚至可能允许设置一个或数个由全体或部分人民自由选出的政府委员会，让它位于自己周围，而在自己手中保留着征税权以及最高的立法权和行政权力。如果他这样做了，并一直放弃作为专制君主的权力，他必将会除掉专制政府中一大部分特有的害处。人民对公共事务的政治能动性将在人民内部发展起来并不再受到阻碍，随即，一种不单纯是政府应声虫的舆论将会形成。但这样的改进却会成为新的困难的开始。因为这个不受君主支配的舆论必定是要么支持他，要么反对他，二者非此即彼。

所有的政府必定会得罪许多人，而现在这些人有了正规的机关，并能够表达他们的感情，所以会常常显露出反对政府措施的意见。当这些不利意见碰巧是多数意见时，君主应该怎么办呢？他会改变自己的方针吗？会听从人民吗？倘若是这样，他就会变成立宪君主而不再是专制君主了。立宪君主几乎可以作为人民的机关或第一公仆，不同的只是不能被罢免罢了。倘若不是这样，他就或者必须用他的专制权力将反对意见压制下去，或者产生人民和独夫之间的持久对抗，然而其结局只能有一个。即使是消极服从的宗教原则或“神权”也无法长期防止这种局面的自然后果。君主将不得不屈从于立宪君主的条件，或者让位给那些愿意屈从的人。这样一来，一方面君主专制就主要是名义上的了，并且将会失去被认为属于绝对君主制的很多优势。另一方面，它将在极不完全的程度上显露出一个自由政府的优点，因为无论公民实际享有多大的自由，他们也绝不会忘记自己的这种自由是勉强被容许的，并且是依靠一种现有政体下随时可能被收回的让步而保有的，更不会忘记在法律上，他们是奴隶，尽管可以是一个明智的或者宽容的君主的奴隶。

倘若因为人民的无知、冷漠、倔犟、刚愎自用和由于用自由制度所提供的强有力的武器所武装起来的自私的个人利益的腐朽联合，它们对最有益的公共进步设置了种种障碍，而在这些障碍下呻吟的、失去耐心或感到失望的改革家们，有时竟会渴望出现一个铁腕人物来摧毁这一切障碍并迫使那些难以驾驭的人民接受较好的管理，这是毫不奇怪的。但是（抛开这一事实不说：有一个专制君主时常改革弊政，就有九十九个专制君主只知道制造弊政）朝这一方向寻求实现自己希望的人们，从好政府的观念中漏掉了它的主要成分，即人民本身的改进。

自由制度的好处之一，就是在这种制度下，统治者不能置人民的意愿于不顾，为他们改善事务而不改善他们自身。倘若置人民于不顾也能将他们管理好的话，他们的好政府就不会比一个未经自己提供合作只由外国武力解放的人民的自由维持得更长久。确实，专制君主可能教育其人民，而真正这样做，将会成为对他的专制最好的辩解。但是任何旨在造就人而不是制造机器的教育，最终都会使他们提出支配自己行动的要求。例如，十八世纪法国哲学的先驱们就是耶稣会会员教育出来的，耶稣会的教育看来也能够真正唤起他们对自由的渴望。凡是增强人的能力的，无论是在多么轻微的程度上，都会产生对毫无阻碍地运用这种能力的更大愿望；普及教育倘若不是为了肯定那种诱导人民去想望并很可能会提出要求的状态，从而教育人民，它就是一种失败。

我绝不是要对在极端危急的情况下以暂时的独裁形式掌握绝对的权力的行为进行谴责。在古代，自由的民族曾经根据他们自己的选择赋予这种权力，把它作为对国家用较温和手段所无法消除弊病的一剂必要的猛药。但是即使是在严格限制的时间内，也只有当独裁者像梭伦或毕达古斯那样，用自己所掌握的全部权力来消除妨害民族享有自由的障碍时，人民接受这种权力的行为才是可以被原谅的。好的专制政治完全是一种虚假的理想，除了作为某种暂时目的的手段之外，它实际上是最无意义甚至最危险的奇异想法。在一个文明有所发展的国家，因为好的专制政治会更加松懈和消磨人民的精力、感情和思想，所以它比坏的专制政治更加有害。奥古斯都的专制政治使罗马人为提比略作好了准备。假使罗马人整体性格最初没有遭到近两个世纪的温和奴隶制的磨损，那么他们可能会有足够的勇气来反抗更可恶的奴隶制吧。

不难表明，主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会集体的政府就是理想中最好的政府形式。每个公民不仅对这一最终主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际参加到政府事务中，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。

要检验这个命题，就必须在考察时联系上一章所指出的为了便于研究政府的长处而划分出的两个部分，也就是考察政府通过社会各种成员现有道德和智力的积极能力得以促进社会事务的良好管理到了何种程度，以及考察它对改善或破坏这些能力的效果如何。

毫无疑问，理想上最好的政府形式，并非指在一切文明状态下都实际可行或适当的政府形式，而是指这样一种政府形式：在它是实际可行和适当的情况下，它能够带来最大数量的直接的和将来的有益后果。而完全的平民政府是唯一能够主张具有这种性质的政体。它在政体上表现出其优越性的两个部分都非常卓越。它不但比任何其他政体更有利于提供良好的管理，而且更能促进民族性格得到较好的和较高形式的发展。

这一政体有关当前福利的优越性建立在两个原则之上，这两个原则和关于人类事务所能规定的任何一般命题一样，具有普遍的真理性和适用性。第一个原则是，只有当每个人或任何一个人能够并习惯于捍卫自己的权利和义务时，其权利和义务才可以免于被忽视；第二个原则是，个人从事于促进普遍繁荣的能力越大，越是富于多样性，普遍繁荣的程度就越高，越是广泛普及。

尝试着将这两个命题具体化到当前的情形中。人们越具有自保的力量并进行自保，他们就越能免遭他人的祸害；他们越是自助，依靠自己个别的或合作的行动而不是仰赖他人，在同自然的斗争中就越能取得高度的成功。

前一命题，即每个人是自己的权利和利益的唯一可靠保卫者，是深谋远虑的基本准则之一。每个能够处理自己事务的人在涉及到自己时总是暗暗地按照这个基本准则在行动。的确，许多人对把它作为政治学说感到极度厌恶，并且总是把它公然诬蔑为普遍自私的学说。对此我们可以这样回答：通常情况下，人一般都是爱己胜于爱别人的，对同自己接近的人的爱胜于与自己关系较疏远的人的爱。当这一点不再是真理的时候，从此，共产主义就一定不仅是实际可行的，而且是唯一可以为之辩护的社会形式了。而且，共产主义到那时候肯定会得到实行。在我的想法中，我不相信普遍的自私，也不难承认现在的共产主义在人类的精英中会是可行的，在其他人中也可能变成可行的。

但是由于这一意见始终不受现行制度的维护者们欢迎，他们不满于对私利占有普遍优势的学说，就此，我倒以为他们实际上确实相信大多数人考虑自己先于别人。然而，为了支持让一切人参与行使主权的主张，我没必要作这种断言。我们不需要假设地认为，当权力存在于一个排他的阶级手中时，该阶级将有意地为了自己的私利而牺牲其他阶级的利益。只需这样说就足够了：在缺乏天然保卫者的情况下，那些被排除的阶级的利益总是处在被忽视的险境中。而且，即使人们看到了，也是用不同于直接有关的人们的眼光去看的。例如，在我们国家，被称为工人阶级的那个阶级就可以看做被排除在对政府的一切直接参与之外的阶级。我并不认为参与政府的各阶级普遍都有为了自己而牺牲工人阶级的意图。但是他们曾经有过那种意图，看看那些长期以来坚持不懈用法律压低工资的行为就一目了然了。

但是今天，他们平常的意向恰恰相反，他们竟然愿意为了工人阶级的利益做出相当大的牺牲，尤其是金钱上的牺牲，甚至可以说是过分的慷慨或不分青红皂白的慈善。我并不认为历史上任何统治者曾像他们这样有如此真诚的对自己的贫苦同胞尽义务的愿望。虽然如此，但议会或者组成议会的几乎全部成员，难道曾有过一瞬间用工人的眼光去看问题吗？当发生涉及工人切身利益的问题时，他们难道不是仅仅从雇主的立场去加以考虑吗？我并非认为工人对这种问题的看法总是比其他人的看法更接近于真理，但它有时也是同样接近真理的。无论如何，他们的意见也应当被人们听取，而不应当像现在这样，不仅不予尊重还加以忽视。比如在罢工问题上，我怀疑在上院或下院的主要成员中没有一个人是不坚决相信事情的道理而无条件地站在雇主这边的，而受雇人的意见是非常荒唐可笑的。但凡研究过这个问题的人都清楚地知道情形远非如此，倘若举行罢工的阶级的意见能够被议会听到，那么问题将会以完全不同的，不那么肤浅的方式进行讨论。

一种和人类事务密切相连的情况是，所有保护他人利益的意图，无论多么真诚，都不能使束缚他们双手的这一行为变得安全和有益。显然更加正确的是，对他们的生活情况的任何积极和持久的改善，只有靠他们自己的双手才能做出。通过这两个原则的连带影响，一切自由社会相比于任何其他社会，或者比丧失自由以后的自由社会，不仅更能免除社会的不公正和犯罪，又能够实现更辉煌的繁荣。

试将世界上处于保持其自由期间的自由国家和同时代的君主专制或寡头专制国家的人民进行对比：将古希腊城市同古波斯帝国的州进行对比；将意大利的共和国、佛兰德及德意志的自由城市同欧洲的封建君主国进行对比；再将瑞士、荷兰、英国同奥地利或革命前的法国对比一下吧。显然，无法否认自由国家具有较高的繁荣。这种繁荣证明了它们确实在良好的政府和社会关系方面的优越性，而且这种优越性在每段历史时期都是明显的。倘若是将存在于同一时代的不同政府作比较，而不是将一个时代同另一时代作比较，那么任何夸大其词硬说存在于自由国家的公开的混乱都根本无法与渗透在整个君主制国家生活中的对人民群众的轻蔑的践踏相比，也不能与在被他们称为财政安排的掠夺制度下以及在他们可怕的法院秘密中，时时刻刻发生的令人深恶痛疾的个人暴政相比。

必须承认，就自由迄今被享有的情况而论，它的好处就是通过将自由的特权扩展到社会中的仅仅一部分人而取得，但将这种特权再公平地扩展到全体人民的政府仍然是有待实现的迫切要求。尽管向着这一点接近的每一步都具有其独立价值，并且在现在这种普遍进步的状态下很少有场合能做到比接近还要进一步的事情，然而自由的好处由全体人民共同享有却只能是理想上完善的自由政府的概念。只要有人被排除在自由以外，不管是谁，被排除者的利益就得不到其他的人所能得到的保障，并且被排除者在为他们自己以及为社会的福祉发挥能力时所允许的活动范围和所得到的鼓励要远远少于未排除在外的人，然而国家的普遍繁荣却总是和这种能力的发挥情况相适应的。

有关当前福利即当代事务的良好管理的情形便是如此。倘若现在我们把话题转到政府形式对人的性格的影响问题上，我们将看到平民政府比其他政府形式要更为优越，这是确定无疑的。

其实这个问题是以另一个更根本的问题为基础的，那个更根本的问题就是：为了争取人类的普遍利益，在两种普通的性格类型中哪一种占优势更好：积极的性格类型还是消极的性格类型；勇于与邪恶斗争的性格类型还是默然忍受邪恶的性格类型；是使自己适应环境的性格类型还是努力使环境适应自己的性格类型。

从道家的观点和人类的一般好恶说来，一般是赞成消极的性格类型的。也许富有活力的性格值得赞美，但是多数人喜欢的还是默从的和恭顺的性格。我们邻人的消极无为可以增加我们的安全感，有利于我们做出任性的举动。除非是碰巧需要消极性格的人活动的话，否则他们似乎是我们自己道路上较小的障碍。一个满足的人永远不会成为一个危险的对手，但是可以确定的是，人类事物的一切改进都是不满足的人努力的结果；而且，将积极的人学会忍耐与消极的人变得充满活力相比，前者要容易得多。

在智力上的、实践上的和道德上的这三种精神的优点中，哪一种性格对前两者来说更为有利是毋庸置疑的。智力上的一切优越都是积极努力的结果。事业心可以看做为我们自己或他人的利益而不断前进和不断地尝试及完成新事物的愿望，而思辨的才能更是被称为实践的才能之母。出于一时高兴或只进行简单思维的人那种软弱无力和模糊不清的东西则是适合于另一性格类型的智力修养。检验纯正有力的思维的标准即探究真理而不是无聊空想的思维标准，就是思维能成功地运用于实践。如果这种目的不存在，无法赋予思想以确实性、准确性和可以理解的意义，那么思想就不会产生超过毕达哥拉斯学派（pythagoreans）神秘的形而上学和古代印度的吠陀经的东西了。这一情况涉及到实际的改进就会变得更加明显。改进人类生活的性格不是屈服于自然力和自然倾向的那种性格，而是同自然力和自然倾向作斗争的性格。所有为自己谋利益的性格也都属于积极的、有力的性格，因为促进社会单个成员利益的习惯和行为最终至少会成为最有助于整个社会进步的习惯和行为的一部分。

但是根据道德上是否更可取这点来说，这一观点看起来似乎是有被怀疑的余地的。我所说的不是普遍存在的推崇消极性格的宗教感情，而它觉得这种性格更符合于对神意的顺从。基督教和其他宗教一样也培养了这种感情，但是唯有基督教能够抛弃这一反常情况以及其他许多反常情况。从宗教上考虑，抽象地来说，消极的性格屈服于障碍而不是力求克服障碍，的确，这种特点不论是对自己或是对他人可能都不是很有益的，但至少能够指望它是无害的。知足总是被算为一种道德上的美德。

但是，认为知足必然或自然地附随于消极性格的观点则是完全错误的，而且这种看法是没有好处的，它在道德上的后果也是十分有害的。当人们希望得到自己所没有的利益时，凡是能靠自己的力量取得该项利益的人就容易被不能这样做的人投以怨恨和恶意的眼光。但为改善自己的情况而满怀希望并奋发努力的人，却对从事同一工作或在该工作中取得成功的人抱以善意。在多数人都像后者这样从事工作时，那些达不到目的的人就凭借着自己的感情被国家一般习惯所定下的调子，把自己的失败归于缺乏努力或者缺乏机会，或者归于他们个人的运气不好。但那些明明希望得到别人有的东西，又不努力去争取的人，不是对那些拥有他们想要有的东西的人充满嫉妒和恶意，就是不停地抱怨命运未替他们做他们自己不试图去做的事情。

越把生活中的成功看做或相信是命运或偶然事件的结果而不是努力的结果，嫉妒就越会发展成为民族性格的一种特征。东方人是全人类中最嫉妒的人。在东方的道学家中和东方的故事中，嫉妒的人是尤为突出的。在现实生活中，他对拥有任何可以期待的东西的所有人来说都是一种恐怖，一座宫殿也好，一个长得漂亮的孩子也好，甚至健康和好的精神也好，只要他看一眼就具有充满迷信的邪恶眼光的效果。在嫉妒上如同在行动上一样，仅次于东方人的是某些南欧人。西班牙的所有伟大人物都被人民用嫉妒纠缠着，于是他们的生活变得很难堪，并且他们的成功一般会过早地结束a。至于本质上是

a 我将我的表述仅限于过去的时期，是因为不愿说任何有损一个现在终于是自由的伟大的民族的话，而这个民族正在用有希望迅速挽回失去的信誉的旺盛精力投入到普遍的欧洲进步运动中。没有人会怀疑西班牙人的智慧和能力所能做到的事，而他们作为一个民族的缺点一般需要用一剂真正的特效药即自由和工业上的热心来克服。南方民族的法国人，尽管他们性情容易冲动，但专制政治和罗马天主教教义的双重教育使民族的共同性格变成了顺从和忍耐，使之成为他们一致接受的智慧和优秀的概念。倘若说法国人彼此之间的嫉妒以及他们对一切卓越事物的嫉妒，并没有现实中严重，那么这种情形应该归功于法国人性格中起抵消作用的许多可贵因素，特别是他们优异的个人能力。虽然这种个人能力不如自助和奋斗的盎格鲁撒克逊人那样百折不挠和较少间歇，但是在他们制度的实施上能推动这种能力发展的几乎每一个方面都显示出来了。

毫无疑问，每个国家中都存在真正知足的人。他们不仅不会追求，而且也从不期待自己所没有的东西，显然这些人对有较好运气的人不会产生恶意。但是表面上的知足一般是和懒惰或放纵结合在一起的真正的不满足。这种不满足的人喜欢把别人降低到他自己的水平，却不喜欢采取提高自己的合法手段。倘若我们仔细考虑一下那种无害的知足的情况，我们就会明白：只有当他们的漠不关心仅仅针对改善外部环境，而且在努力追求精神价值上的永久进步，或至少是有益于促进他人的无私热情时，知足的情况才能够被我们肯定。一个毫无抱负，不想使别人幸福，不想增加自己国家或邻人的福利，不想改进自己精神上的美德的知足的人或者家庭，不但不会得到我们的赞美，也不会得到我们的认同。

我们把这种知足理所当然地归于单纯的懦弱和没有志气。在没有无法得到的东西的情况下愉快工作的能力，能对不同的渴望对象的相对价值作出正确判断，以及当二者不能兼得时舍小取大的意愿才是我们所赞同的满足。对积极从事改进自己或他人命运的人来说，这些是他们自然具备的优点。不断地对照困难来衡量自己能力的人，明白他所不能克服的困难是哪些，知道他虽然可能克服但是会得不偿失的困难又是哪些。其全部思想和活动是实际可行而且有益的事业所需要的条件，并且能习惯地将它们运用于这种事业的人，他们在对自己来说不值得得到的东西上让自己的思想滋长不满情绪的可能性要小于其他任何人。所以，积极的、自助的性格不仅在本质上是最好的，而且最有可能获得相反的性格中真正好的或可期望的一切东西。

英国人和美国人所富有的奋斗与进取的性格，只是因为它通常在极为次要的对象上消耗精力而受到批评指责，但在本质上，它是构成人类普遍进步的最大希望的基础。人们敏锐地发现，每当事情出现差错时，法国人习惯于冲动地说“不要着急”，英国人会说“多么丢脸”。当事情出错而认为是丢脸，从而急忙作出结论说坏事本来能够并应当避免的人，实际上是可以尽最大努力使世界变得更好的人。倘若降低愿望，不超出物质享受和夸耀财富，那么把人力不断用于物质对象便是精力发挥的直接结果。但即使是这种情况，也是在为智力上与社会上的最大成就创造机会和准备机械设备。人们在拥有了旺盛的精力之后会应用它，并越来越多地不仅仅是用来完善外部环境，同样用来完善人的内在本性。对改进来说，不活动、无志向、无愿望，是比用错精力更为致命的障碍。当民众中存在这种情况时，那些强有力的少数人的极可怕的错误领导便有可能出现。主要就是这种情况使得大多数人都停留在野蛮或半野蛮状态。

毋庸置疑，原来，独夫的统治或少数几个人的统治喜爱的是消极被动的性格类型，而多数人的统治喜爱的是积极自助的性格类型。不负责任的统治者们需要的是被统治者的默从，而不是在能被他们强迫去做的其他任何活动。所有政府都会把服从命令当做自然法则，对完全不参与政府的人们进行谆谆教诲。其中的重要内容就是必须服从上级的意志，以及作为上级意志的法律。但人们在其余行动中具有意志、气魄或内心活动的动力，绝不是统治者手中单纯的工具或材料。他们显示自己的这些特质时得不到专制君主的鼓励，反而必须因此求得专制君主的宽恕。

即使那些不负责任的统治者还没有完全认清来自臣民的精神活动的危险从而有意进行压制，此时统治者的地位本身也就是一种压制。人们的努力因自身的软弱无力而受到的限制远远大于任何积极的阻碍所带来的。在服从他人意志和自助、自治的美德之间，二者存在着自然的对立。对立的程度的大小视束缚大小而定。统治者们控制其臣民的自由机构的程度，或替臣民管理其事务的程度各有不同，但这种不同并非原则上的不同，只是程度上的不同。最好的专制君主通常趋向于将其臣民的自由机构束缚起来的极端；而当坏的专制君主的个人纵欲得到满足的时候，他有时可能愿意让人民自行其是。不过好的专制君主坚持为臣民做好事，这样便使得臣民可以按照比他们自己所知的更好的方式各尽其职。比如，就是伟大的科贝尔提出了将法国制造业的一切主要部门限制在固定工序内的规则。

倘若个人感觉自己除了自然法则和参与规定的社会授权外，不应该受任何其他的外部限制，而且认为这种授权是错误的，他可以公开地表示异议，并积极地设法将其改变，在出现状况的地方，人的能力状态是大不相同的。当然，在一个或多或少也算得人心的政府统治下，即使是没有享有充分公民权的人也可以行使这种自由。但是当任何一个人都立足于平等的基础上，不会再感到自己的成功有赖于他在不包含自己的一群人中的感情和气质上所造成的印象时，这种情况对他的自助和自立来说，就是一种巨大的格外鼓励。对个人来说，除了在政体之外，又不得不从门外恳求自己命运的主宰者，而非到里面去进行商谈，这是很令人沮丧的，对一个阶级来说就更是如此。只有当受到影响的人成为，或者希望成为和别人一样享有充分权利的公民时，才能得到自由对性格的最大鼓舞效果。

甚至比这一感情问题更为重要的是那种有时要求公民在一段时间内轮流行使某种社会权利时，从中得到的性格上的实际锻炼。但是人们没有充分考虑到，在大多数人的日常生活中，无论是对他们的想法还是对他们的感情所给予的伟大感是多么微不足道。他们做的是日常工作，他们付出劳动并不是出于热爱，而是为了满足最基本的个人利益即每天的需要；无论是要做的事，还是做这事的方法，都不能把他们的精神引导到超出个人以外的思想或感情上；即使是能得到有教益的书，也没有促使他去读的理由；而且，个人在多数情形下接触不到在教养上超过自己的人。如果让他们做一些有益公众的事情，就可以多多少少弥补这些缺陷，如果现实允许分派给他相当多的公共义务，就可能使他变成有教养的人。尽管古代的社会制度和道德观念存在缺陷，但是普通雅典公民的智力水平已被古雅典的陪审员和公民会议的实践提高到大大高于古代或现代任何其他群众曾有过的高度。

关于这个方面的证据，在我们伟大希腊历史学家的记载中是显而易见的，但我们只要看看伟大演说家们认为的那些杰出的最能有效影响他们的理解力和意志力的演说就够了。英国人中的中等阶层及较低阶层，因为身负担任陪审员和教区职务的责任，因而产生了在程度上虽然远逊于古雅典人，但性质上与此相同的好处。虽然这种好处不能同每个雅典公民从雅典的民主制度那里得到的公共教育相比，而且享受这种好处的人也不太多，也不是那样连续不断的，更不能引导他们达到那么多样性的高尚想法，但仍然能使他们在思想的广度上和能力的发展上变得与那些一生中只拿笔杆子或站在柜台前售货的人们完全不同。普通公民参加公共职务（虽然这种情况不多）所得到的道德方面的教育会更为有益。

从事这种工作，要求他将自己的利益作为衡量标准；遇到相冲突的权利要求时，应当用和他个人偏爱不同的原则作为指导；以共同福利为其存在理由的原则和准则可以在各处适用；并且他会经常察觉出在这个工作中和他共事的人们在观念和实际应用方面比他更熟悉。他们的研究将会帮助他认识道理，并鼓舞他增强对普遍利益的感情，使他感到自己是公众的一份子，一切有关公众利益的事情也同样有关他的利益。如果没有培养公共精神的这种学校，几乎就不会由此感觉到社会地位并不显赫的普通人，除了遵守法律和服从政府以外还对社会负有义务。现实中不会存在和公众同一化的无私的感情。无论是关于利益还是关于责任的一切思想或感情，它们都会被吸收到个人和家庭之中。个人从不考虑任何集体的利益或和别人共同寻求的任何目的，而只想和别人竞争，并在某种程度上以邻为壑。所谓“邻人”，既不是同盟者也不是同事，因为他们从来不曾为共同利益而从事任何共同事业，所以便只是一个敌手。因此就连私人道德也会受到损害，而至于公共道德则实际上早已不存在。假若这就是普遍且唯一可能的社会状态的话，那么立法者或道德家的最大愿望也就只能是把社会中大多数人变成一群无害的并排啃着青草的羊罢了。

经过上述各种考虑，显然全体人民参加的政府才是能够充分满足社会所有需求的唯一政府。任何参与公共职务——即使是参与最小的也是有益的，这种参与范围的大小在各种场合都应该和社会的一般进步程度所允许的范围一样。只有容许所有人在国家主权中都有一份权利，这些才是终究可以期望的。但是在面积和人口超过一个小市镇的社会里，除了公共事务的某些极次要的部分外，想让所有人亲自参加公共事务是不可能的。因而就可以得出结论说，最完善的理想政府形式一定是代议制政府了。

第四章 在何种社会条件下不能采用代议制政府

在代议制政府中，我们已经看到它最完善政体的理想类型，所以就人类的任何一部分来说，一般其进步程度越高，就越适合采用这种类型的政治形式；一般其发展程度越低，就越不适合这种类型的政治形式。但是一国人民对代议制政府的适应性，与其认为是决定于他们在人类一般尺度上所占的位置，还不如认为是决定于他们具备某些特殊的必要条件的程度，所以这个观点并不是普遍正确的。但是，人们的一般进步程度和这些必要的条件如此密切相关，以至于两者之间的任何不一致都会被当做例外而不是法则。让我们来考察一下在下降的系列中，代议制政府完全不容许到达哪一点上，也许是由于它本身不适合，也许是由于另外某种制度特别适合。

首先，代议制政府和任何其他形式的政府一样，在它不能持久存在的场合，也就是它达不到第一章中列举的三个基本条件的场合，就必然是不适合的。这些条件是：（1）民众必须愿意去接受它；（2）民众必须愿意而且能够做为保存它所需要的事情；（3）民众必须愿意而且能够履行这一政府形式加诸他们身上的义务和职能。

人民有接受这种代议制政府的意愿，只有在一个开明的统治者或者是取得了统治这个国家权力的一个或数个其他国家，打算作为恩赐提供给他们这种制度时，它才会成为实际需要考虑的问题。这个问题对各个改革家来说几乎是不相干的，因为，除了说这个国家的舆论还不在改革家们掌握之外，倘若对他们的事业不能提出别的反对意见的话，他们就能立即并且恰当地回答说把舆论拉到他们这边正好是他们所要实现的目的。当舆论真正与人民这一意愿相反的时候，舆论所反对的通常是社会要发生变化，而并不是代议制政府本身。相反的例子也是曾经有过的，比如宗教上对限制特定家族统治者的权力表示反感的事。但是，一般说来，不管是君主的还是人民的，消极服从的原则只会意味着服从现有权力的意志。假如在有可能尝试引进代议制政府的情况下，对它漠不关心或者不能理解它的方法和要求，而不是断然的反对，这种障碍是可以料想到的。

然而这些障碍和实际的反对同样严重，而且有可能同样不容易消除。在多数情况下，在原来消极的状态中形成积极的感情，比改变积极的感情的方向要更难些。如果一个国家的人民对代议制政体缺乏足够的认识和爱慕，就几乎没有希望来保持这种政体。在每一个国家，行政是直接和公众打交道的政府行使直接权力的部门，个人的希望和恐惧主要是指向它的，而政府的恐怖和威信以及政府的好处，也都是主要通过它来向公众表现的。所以，只有当负责制约行政的各政府机关得到本国有效的感情和舆论的支持时，行政才没有办法迫使他们屈服，或者把他们撇在一边，并且有把握能获得对他们做出这种行为的支持。当人民在代议制遇到危险时随时准备为它而斗争，是维护代议制度永久性的必要依靠。倘若过低地估计这一点，代议制根本就很难站住脚，即使能站住，一旦政府首脑或任何能集合力量发动一次突然袭击的政党领袖愿意去冒少许风险来取得绝对权力的话，几乎可以肯定它会被推翻。

以上这些认识是有关代议制政府遭到失败的首要两个原因。而人民缺乏履行代议制政体中那些属于他们的职责的意志或能力是第三个原因。当只有一小部分人或没有人对国家一般事务产生形成公共舆论所需的必要程度的兴趣时，选民将更多地把选举权用来服务于他们自己的利益，或是自己所在地区的利益，或是和他们有关系的人如他们所依赖或依附的人的利益。在这样的公共感情状态下，控制着代议团体的这些人大多会把它完全作为为自己谋出路的手段。倘若行政的力量比较弱，国家就会因为单纯的争夺职位陷入混乱；倘若行政的力量比较强，它就通过分赃来安抚代表或其中能制造麻烦的人的少量代价使自己变成专制政府；然而实行全国代表制所产生的唯一一种结果却是：除了真正进行统治的人以外，还多了一个由公众供养的议会，而且牵涉到议会的那一部分人的弊端都是根本无法消除的。

然而倘若弊病就到此为止，为了获得代表制（即使是名义上的）不是确定不变的伴随物——公开和自由的讨论，付出这种代价也是值得的。例如a，在近代希腊王国，构成代议制议会的主要成员是猎取官职的人们，尽管他们对好的政府很少有甚至完全没有直接贡献，也缺乏能够去缓和行政的专横权力，但是却能保持住民权观念，并能够大大有助于存在于该国家的真正的出版自由。但是，这种好处完全依赖于与这一人民团体同时存在的世袭君主。倘若不是竞相博得主要统治者的欢心，而是让这些自私且贪鄙的派系去争夺那个主要职位，就肯定会像西班牙属美洲那样导致国家处在长期的革命和内战状态之中。不断涌现的政治冒险家将交替着实行不合法的、属于非法暴力的专制政治，但此时，代表制的名称和形式除了能阻止专制政治取得安全和稳定外，无法获得其他的效果。然而这种稳定和安全是仅有的能够减轻代表制的弊病或是实现它的不多的好处的存在。

以上是说明代议制政府不能长久存在的一些情况。另外的一些情况是说明代议制政府也许能存在，但是某种其他的政府形式却能够更可取的。这种情况主要有：人民为了取得文明上的进步，有些事情必须要学会去做，有些习惯要努力去养成，然而代议制政府对于这些习惯的养成可能是一种障碍。

这些情况中最明显的一种是前面提到的人民必须要学会的文明的第一课，也就是服从。当一个种族在同自然和邻近种族的斗争中一直受到膂力和勇气方面的锻炼，但还没有安定下来永久服从一个共同首领时，他们就不太可能在自己团体的集体管理下养成服从的习惯。这样从他们之中产生出来的代议制将仅仅只能反映出他们自身的骄纵和不服从。这个议会因此将会拒绝授权给对他们的独立性加以旨在改进的限制的所有做法。这样的部族逐渐变得服从文明社会的首要条件通常是通过战争的需要和军事指挥中必备的专断权力。他们愿意服从的唯一上级是军事领袖，有时还会有某个被认为是上通神意的先知，或是被认为具有无法想象的力量的魔法师。后两者虽然可能掌握暂时的权势，但由于那只是属于个人的权势，所以很少会引起人民普通习惯上的变化。要想产生这种变化，除非像穆罕默德那样既是先知，同时又是军事首脑，又被宣布为新宗教的武装传道者；或者有军事首脑们同他的势力联合在一起，并把后者改变为他们自己统治的支柱。

人民在具有和上述缺点相反的缺点，也就是极端的消极被动和随时准备

..a 写于带来巨大益处的1862年革命之前，这次革命主要是因人民对腐败统治制度的憎恶和政客的普遍道德败坏所引起的，它为迅速进步的人民创造了建立真正立宪政府的好机会。屈服于残暴之时，同样不适用于代议制政府。如果这样屈从于人物和环境的人民得到了代议制度，这些人民必然会选择暴虐者来作为他们的代表，他们身上的枷锁将会因为这个表面上有望将它减轻的新办法而变得更加沉重。相反地，也有许多民族已经借助中央权力逐渐摆脱这种状况。中央权力所处的地位使它成为地方专制者的敌人，并最终成为地方专制者的征服者。然而最重要的是，这种中央权力仅仅就是一个人。例如法国历史中从休·卡佩特到黎塞留和路易十四的这一连续历史时期就可以作为这种进程的例子。甚至是当国王还没有他的主要诸侯那样强大的时候，他也被法国历史学家公认，从中央权力只有一个人这一事实中得到了很大的好处。

所有在地方上受到压迫的人们，眼光都朝向他；他是整个王国寄托希望和值得信赖的对象；与他不同，地方上的统治者只是在有限的区域内才会具有力量。全国各地反对不断出现的直接压迫者的人们都要在他手下寻求避难和保护。他逐渐占到上风的过程是缓慢的，但是那是相继利用那些单独提供给他的机会的结果。因此，那一状态就是可靠的了。并且，随着这一过程的完成，社会中受压迫的那些人也消除了屈服于压迫的习惯。国王的利益所在是用一切分散的努力鼓励各地农奴从领主控制下解放出来，并把他们置于直接从属于他自己的地位，因此形成了数量众多的只服从国王的社会。与邻近城堡中的领主的统治比较，服从远处的君主本身就是一种自由，因为君主长期以来由于其所处的地位，使他不得不作为他曾帮助实现其解放的那些阶级的同盟者，而不是统治者，来运用他的权威。就这样，中央权力在原则上专制但在实际上一般很有限的时候，它就成为了帮助人民通过必要的进步阶段的主要手段，然而真正的代议制政府就很有可能妨碍到他们进入这个阶段。俄罗斯帝国农奴解放目的的实现，只能通过不折不扣的专制统治或者是一场全国范围的屠杀。

历史的同一篇章强有力地说明了无限制的君主制克服文明进步上的障碍的方式，同时代议制政府一定会使这些障碍更严重化。根深蒂固的地方观念是直到相当高级阶段的进步的最大的障碍之一。有一部分人类在其他许多方面有能力享有自由并且为自由作好了准备，却可能不适于合并成甚至一个最小的国家。他们之间不仅可能存在着嫉妒和嫌恶，使他们相互排斥，并且妨碍一切有可能的自愿联合，而且他们没有养成使联合成为名副其实的习惯，就算假定此时在名义上已经具有这种联合。他们可能会像古代社会或亚洲村社的公民那样，在村或镇的利益范围内已经具有了运用他们能力的相当实践经验，甚至已经在那有限的规模上形成了很有效的平民政府，却仍然可能会对任何更进一步的事情缺乏感情，也不具有处理许多这样的社会共通的利益的习惯或能力。我从不知道在历史上有过一个事例，说的是许多像这样的政治原子或粒子结合成一个团体，并且感受到自己是一个民族，除非他们曾从属于所有人共同的那个中央权力a。正是由于服从那种权力的习惯，参与其计划并为其目的服务，这样我们所设想的民族的每个成员才能够在思想上接受相当大的地理范围内的共同的大利益的概念。

与此相反，在中央统治者看来，利益必然是主要的考虑；而通过他与地方逐渐建立起来的可以称为密切的联系，这种利益就被一般人所熟悉。能作出进步方面的上述步骤的各种情况的最有利的组织方式就是在没有代议制政府的情况下建立起代议制度；来自地方的一个或数个代表团体担任了中央权力的辅助和工具，但很少企图去推翻或控制中央权力。

人们要参与到政府中，比如说参加议事，尽管并不分享最高的权力，但是中央权力所实施的政治教育如此一来就能比其他方法更有效地贯彻到地方领袖和居民中；而与此同时，人们坚持着以共同同意为基础的政府，或至少是要对没有这一基础的政府不去给予传统的认可。当共同同意这一原则已被习惯神圣化的时候，它往往给好的开端带来坏的结局，并且经常招致很多国家在很早阶段停止进步的那种可悲命运，这是因为在某个时期完成的工作阻碍了以后许多时代所需要做的工作。另一方面，这个观点能够被当做政治上的一个真理：与其说是代议制政府的作用还不如说是不负责任的君主制政体的作用，一些无足轻重的政治单位才能够结合成一个民族，产生共同的凝聚感，有足够的力量保护自己和反对征服或外国的侵略，并有值得从事和有利于居民社会政治智慧的发展的种类繁多的大量事务。

因为这些原因，因此不受代表制度控制的王权政府（虽然可能因其支持而增强），是任何社会的早期阶段最适合的一种政体形式，包括像古希腊那样的城邦社会。正是因为如此，在古代希腊，国王的政府在公众舆论或是宪法名副其实的控制下，在历史上的确先于一切自由制度很长时间出现，并经过很长的一段统治时间后让位于少数几个家族的寡头政治。

人们也许能指出一个民族许多其他的弱点或缺点，并且因此使这个民族无法恰当地去利用代议制政府。但是关于这些缺点，一人的统治或几个人的

..a 意大利是可举作例外的唯一例子，但也仅仅是它的转变的最后阶段如此。它以前更为困难的进步——从佛罗伦萨、比萨或米兰的城市孤立到塔斯加尼或伦巴第省的统一，就是照通常的方式发生的。统治在矫正或减轻弊病上不是一样的结果。各种强烈的偏见，墨守成规，愚昧无知，精神修养的欠缺和民族性格上的实际缺陷，如果盛行于一个民族，它们一般来说将会如实地反映在代议制议会中。倘若碰巧行政管理和公共事务的直接管理都掌握在相对说来没有这些缺点的人们手中，倘若没有因为必须取得议会的自愿同意而受到妨碍的话，他们往往会做出更多好事。可是这些场合不同于我们已经考察过的其他场合，单纯统治者的地位不一定会使他倾向于朝着有益的方向发展。一人的统治者及其顾问们，或者是少数几个人的统治者，不一定能常常避免该民族或者该文明状态的一般弱点，除非他们是属于高级民族或者是更先进的社会状态的外国人才有可能。在那种情况下，统治者确实几乎可以在任何程度上免除上述的弱点，他们比自己统治下的人们更为文明。

服从这样的外国政府，尽管也存在不可避免的害处，但对于一个民族来说常常是极为有利的，能够使他们迅速地通过许多进步阶段，并扫清进步上的一些障碍。相反，如果从属的居民不能得到帮助，任凭其原有的倾向和机会发展的话，这些障碍可能会无限期地继续下去。在不受外国人统治的国度里，出现非凡天才的君主这种少有的偶然事件是能够产生同样好处的唯一条件。在历史上有过几个这样的例子，幸运的是，他们统治得足够长久，从而能通过将他们的一些改革托付给在他们影响下成长起来的一代人手中这种方式，把这些改革永久地来保持下去。查理曼大帝可以作为一个例子；彼得大帝是另外的一个例子。然而像这样的例子并不常有，所以只能算是巧事，这类巧事可能会在危急关头决定某一主要民族下一步是应当突然起跑，还是退回到野蛮状态中去。波斯人入侵时恰好当时有特米斯托克里掌权，以及威廉一世、威廉三世的偶然存在也许都属于这类巧事。

然而仅仅为了利用这种可能性而去建立制度将会是荒唐可笑的，特别是像最后提到的三个人所证明的，具有如此才能的人，在任何显要地位上都不需要借助专制权力来发挥巨大影响。关于制度所最需要考虑的不应该是那些不太寻常的情况，即：一小部分却是主要部分的居民，他们由于种族的不同，或者更文明的身世，或其他特殊情况，总之在文明和一般性格上显然要比其他居民更有优势。

在这样的情况下，倘若由群众代表进行统治就可能会使他们失去从优秀阶层拥有的更高文明中得到的很多好处；另一方面，倘若由那些优秀阶层的代表进行统治就可能会进一步降低群众的地位，并使他们无望得到适当的待遇，除非可以去掉未来进步的一种最有价值的因素。对这种组成成分的民族来说，统治阶级的主要统治者拥有一种在宪法上是无限制的，或至少在实际上可以压倒一切的权力是进步的最大希望。由于他所处的地位，只有他会去关心和改进他不会因此感到嫉妒的群众的处境，使对他产生嫉妒的同事得到一种平衡。倘若恰好在他身边有一个作为部属而非支配者的代表着优秀等级的团体，然后这个团体通过提出反对和质询以及偶尔的发怒，将集体反抗的习惯保持下去，并且有可能随着时代发展逐渐扩大为真正的全国代表制，那么这个民族将会得到处在这样的情形下和这样构成起来的社会所能有的最有利的发展前途。

在那些不能使一国人民绝对不适于这种代议制政体，却使他们难以得到这种政体的充分好处的倾向里，有一种倾向值得特别注意。它存在两种性格，虽然它们在本质上很不相同，但却有某种共同点，由于这种共同点的存在，它们在影响个人和民族的努力方面的做法常常会一致。一种是希望可以对别人行使权力；另一种是不喜欢别人能够对自己行使权力。人类的不同群体中体现的这两种性格的相对强度上的差别，是人类各群体的历史中最重要的因素之一。有的民族统治别人的愿望可能会比个人独立的愿望强烈得多，因而会为了前者的一点点朦胧的希望，就准备去牺牲整个后者。他们中的每一个人，就像是军队中的士兵那样，愿意把自己的行动和自由交给他的将军掌握，只要这个军队在打胜仗和取得胜利的时候，他能自夸是征服者之一就可以了，虽然他自认为在对被征服者实行的统治中有自己一份的这个想法只是一种幻想。

如果有这样一个政府，它在其权力和职权上受到严格限制，被要求不去进行过多的干涉，在没有它担任监护人或者指导者角色的情况下，大多数的事务能够进行，这样的政府是不会适合这种民族的口味的。在他们的眼里，掌权者不会承担过多的责任，只要权力本身允许进行普遍竞争就可以了。他们中的那些普通人，宁愿去选择对同胞行使一份权力的偶然机会，而不管这种机会是遥遥无期或是希望渺茫，也不要无人对他们行使不必要的权力这样的对自己和别人来说确实可靠的事情。

这些人可以称为职位猎取者民族的成员；对他们来说，政治的进程主要就取决于职位的猎取；他们在那个地方关心的只是平等并不是自由；在那个地方，政党之间的角逐就是为了决定掌握一切事务的权力是属于哪个阶级的行为，或许仅仅会是属于这一群社会活动家或者是另一群社会活动家形成的斗争；在那个地方，民主观念仅仅是把职位面向所有人而不是少数人的竞争开放；在那个地方，制度越带有民主性，所设置的职位就会越多，而所有人对每个人，以及行政部门对所有人所实行的那些过分干涉就会越可怕。如果把上述这种情况或者是与此相接近的情况当做法国人民的不夸大的图景，可以说是既不宽厚也不公正的。

但是他们具有这种性格的程度往往会使由一个有限的阶级掌握的代议制政府出现过度腐败进而崩溃，并且使得尝试建立全部男性居民组成的代议制政府的愿望最终变成授权一人却将其余不管多少人不经审判地送往兰贝沙（lambessa）或卡晏（cayenne），仅仅因为他能让所有的人都认为他们自己有可能会分享到他的恩惠。使得我们国家的人民最适合于代议制政府的这种性格问题，就是他们几乎普遍存在地具有与上述说法相反的特征。他们敏感于未经过长期习惯和未被自己的正当观念认可而企图对他们行使权力的行为；但是一般来说，他们很少会想对别人行使权力。他们很少同情有强烈统治愿望的人，所以尽管他们十分熟悉追求职位的这种个人利益的动机，却宁愿让那些由于社会地位的原因而未经追求就得到那个职位的人去履行职务。倘若外国人能够了解这一点的话，他们也许就能理解英国人的政治感情中的那些表面上的矛盾。

英国人会干脆地同意让比自己较高的那一个阶级来统治自己，同时却很少出现个人的卑躬屈膝。没有一个民族像他们这样喜欢去反抗越出某种规定限界的权威，或者极其坚决地去使他们的统治者永远记住：他们只接受依照自己最喜爱的方式去统治。因此可以说，追求职位是野心的一种形式，然而整个英格兰民族都对它几乎是陌生的。倘若我们排除那些容易得到官方雇用的少数家族或社会关系，一般的英国人对发迹采取的是完全不同的看法，就是指在事业上或在职业上的一些成功。他们对政党或个人单纯地去角逐职位怀有最强烈的反感，几乎没有什么事情会比公职人员的成倍增加更能引起他们的反感。与此相反的是，这件事在大陆上官僚政治泛滥的国家中却总是得人心的，人们宁愿去缴纳较高的租税，也不愿意减少一点自己或自己亲属谋取职位的机会，同时他们之中那些要求节约的呼声也绝不是意味着裁撤职位，而仅仅是减少普通公民没有机会担任的那些高职位的薪金。

第五章 代议团体的应有职能

在探讨代议制政体的时候，首先要看到它的本质或概念与特定形式之间的区别，在这种形式中，偶然的历史发展或者某个特定时期盛行的观念会将概念掩埋。

代议制政体就是指全体人民或者一大部分人民通过定期选举出代表并由这些代表来行使最后的控制权——这种权力必定存在于任何一种政体的某个地方。人们必须完全掌握这个最后的权力。不论任何时候，只要他们高兴，他们就是支配政府所有行动的主人，而不需要由宪法给予这种控制权。英国宪法没有这样做，但它事实上所给予的也相当于这样做了。在一个混合的和均衡的政府中，这种最后控制权实际上也是单一的，就像在纯粹的民主制或君主制政府中一样。这是被我们时代的伟大权威再次恢复的古人思想中的一条真理，即平衡的政体是没有可能的。平衡几乎总是有的，但是天平的两端绝不会保持绝对平衡。

在政治制度的表面上，哪一个占优势并不总是明显的。在英国宪法里，倘若充分行使了这种权力的话，主权的三个地位相等的构成部分都有权停止整个政府机器的运行。因此，每个构成部分在名义上都有同等的权力去挫败和阻挠其他部分，并且假如三者之一希望通过行使该项权力来改善自己的地位，则按照人类事务的常理，它就绝对会行使该项权力。毫无疑问，每个构成部分倘若感到自己受到其他一个或者两个部分的攻击，它就会运用自己的全部权力来进行防御。那么怎么才能防止这种权力被用来进行攻击呢？倘若我们想知道宪法中哪些部分才算真正的最高权力的话，我们必须依靠这个国家的实际的政治道德，即不成文的宪法准则。

按照宪法，英国国王对议会的任何决议都有否决权，并且可以不顾议会的反对来任命和继续任用内阁阁员。但是这个国家的宪政道德会迫使国王的这些权力失效，导致它们无法行使；此外，因为事实上行政首脑一直由下院任命，于是下院就成为国家真正的主权者。但是，这种限制行使合法权力的不成文准则，仅仅在和真正政治力量的实际分配保持一致的前提下，才能生效，并确保它们的存在。在每一个政体中都有一个力量最强大的存在，一旦宪法习惯于用来进行工作的妥协方法停止，而又出现了力量的考验时，那个力量将取得胜利。

宪法的准则会得到遵守，并且在实际上也会起作用，而这仅需它们把宪法上的优势赋予在宪法之外更具现实力量优势的那个力量。在英国，这指的就是民众的力量。所以，倘若英国宪法的法律规定和实际上调整着各个政治权威行为的不成文准则，不能确保宪法中民众的因素得到符合它在国家中体现的真正的力量和高于各个政府部门的最高地位，那么宪法将不具有原本特点之一的稳定性，这样的话，法律或者不成文准则就很快不得不进行改变。因此英国政府就成为在该用语正确意义上的代议制政府：它所给予的那些不直接对人民负责的人手中的权力，只能被认为是统治权力愿意对自己的错误采取的预防办法。这种预防办法在所有完好的民主制中都曾经出现过。如雅典宪法就有过许多这种规定，美国宪法也是如此。

尽管在代议制政府中国家的实际最高权应属于人民这一点是根本必要的，但代议团体应当直接并亲自承担哪些实际职能，在政府机器中起到怎样的明确作用，这些问题还没有得到解决。在这方面的多种多样性和代议制政体的本质并不矛盾，只要该项职能可以保证代议团体对一切事情的最后控制权。

对政府事务的控制和实际去做这些事务，二者之间有根本的区别。同一个人或者同一个团体可能控制所有事情，但不可能做所有事情。而且在多数情况下，它企图亲自去做的事情越少，它对所有事情的控制就越完全。军队指挥官倘若自己也在队伍中参加战斗或带领队伍去袭击，他就无法有效地指挥军队的行动。对由人组成的团体来说，情况也是一样的。有些事情仅能由团体去做，另外一些事情如果由团体去做则不好。因此，人民议会应该控制什么是一回事，而它自己应该做什么却是另一回事。我们已经说过，代议制议会应该控制政府的一切行动，但为了确认什么渠道最适合实行这种一般的控制，以及确认哪部分政府事务应该由代议制议会自己来掌握，它就有必要考虑一个人数众多的团体应该完成哪种工作。只有自己能做好的工作，代议制议会才应当自己承担起来，而在处理其他事务时，它的正当职责不是去做这项工作，而是想办法让别人把这项工作做好。

比如，表决税收被认为是最应该专属于代表人民的议会的职责。然而，任何国家的代议团体都不会自己提出或者由它委派的官员提出预算书。尽管下院可以表决国库支出，有权认可公共费用中各个项目的支出预算，然而宪法的准则和一向的惯例规定，只有依据国王的建议才能拨款。人们觉得，只有当行政部门（支出须由它经手）负责提出作为支出依据的计划和进行计算时，才能期望最终支出数量适当和对经费使用的细节有必要的关心并作出正确的判断。所以，人们不期望甚至不准许议会直接发起税收或支出，对它的要求只是让它表示同意，而拒绝同意就是它所具有的唯一权力。

就目前的情形来说，这一宪政理论中所承认与包含的各个原则，倘若得到遵守，就会成为限制和定义代表制议会职能的指导。第一，在视代议制为理所当然的所有国家里，承认人数众多的代议团体不应当管理国家事务。这个原理不但是以政府利益的最根本原则为基础，也是以将各种事务进行良好管理的原则为基础形成的。任何一个团体，如果没有人统率并组织起来，就是不适合进行严格意义上的行动的。甚至由特别熟悉所从事业务的少数成员组成的特别委员会，也总是不如在一个人统率的情况下好。但是倘若可以从他们之中找出一个人并使之成为首脑，其他的人听命于这个人，那么这个委员会的性质就会有所改进。一个团体在考虑问题方面能比任何个人都做得好。

因此，当有必要听取或考虑各种相冲突的意见时，一个能够进行审议的团体就是不可或缺的。即使是对行政事务来说，这种团体也常常是有益的，不过一般只是作为咨询机构存在。这种事务通常由一个人负责进行最好。甚至一个股份公司，通常在实际操作上——倘若不是在理论上的话——也有一个总经理；管理的好坏主要取决于这个人各方面的条件，而其余的理事，他们的作用表现在能够对他提出建议，或者具有对他监督、限制以及在他犯错误时予以免职的权力。至于理事们表面上和总经理同等分担事务的管理并不是什么优点，相反，它在相当大程度上抵消了他们可以发挥的长处，因为这种制度极大地削弱了在其本人和其他人的心目中他应该承担的个人责任感，那种他应该挺身而出负起完全责任的个人责任感。

但是人民议会更不适合管理行政，也不适合事无巨细地对负责行政管理的人发号施令。即使是好心想做善事，这些干涉也几乎总是有害的。每一个公共行政部门的事务都是一种技术性业务，它包含着特殊的原则和传统的规则，其中许多东西只有曾经参与过该业务的人才能知道，而且实际上对该部门不熟悉的人是不大可能对它们予以重视的。我并不是说处理公共事务的工作是什么行家的秘传，必须经过传授才可以理解。任何拥有良知的人都能够理解它的原则，只要他内心中对于要处理的情况和条件存在一个真实的图景。但是他必须知道那些情况和条件才能做到这一点，而这种知识无法凭直觉得到。在任何一个公共事务部门（如同在任何私人职业中一样）都有许多极为重要的规则，刚开始接触到这个问题的人都不知道规则产生的原因，或者甚至怀疑它的存在，因为这些规则一般是用来应付他从未想到过的危险或不便的。我知道一些天赋异禀的官员（部长们），当他们刚刚进入一个不熟悉的业务部门时，往往会把刚刚接触到这种业务的人大概会有的、过一段时间就能明白过来而放弃的最初想法，当做迄今为止被忽视并由其揭示出来的真理，当时流露的那种神气，会使他们的下属感到可笑。

确实，伟大的政治家是这样一个人：他既知道何时遵从传统，也知道何时超越传统。但是认为他因为不了解这些传统就能更好地超越传统，就是极大的错误。所有对一般经验所认可的行动方式没有彻底了解的人，就无法对要超越那些一般行动方式的状况作出判断。要衡量和估计依赖公共部门采取行动的利益与管理这个部门的特定方法可能引起的后果，就需要一种知识和经过特别训练的判断，而这些才能在没有接受过相关教育的人之中，就如同改革法律的能力在不曾专门研习过法律的人之中一样，是很少看到的。所有这些困难必定会被妄图对行政的专业性行为作出决定的议会所忽略。忽略的结果最好也不过是由没有经验的裁判有经验的，由无知裁判有知。无知绝不怀疑它所不知道的事物的存在，既傲慢自大又漫不经心，轻视（倘若不是憎恶的话）所有说有比它的见解更值得听取的见解的主张。当不涉及到利害动机时就是这样的情况。然而一旦牵涉到利害动机，结果就会是徇私舞弊，与在公开政府下的一个政府机关所能产生的最严重的贪污腐化相比，它还要更大胆、更无耻。这种来自个人利害的偏私不一定会扩及到议会的多数人。在所有具体场合，它与两三个成员有关系一般就足够了。

在使该团体犯错误方面，这两三个人将比其他任何成员在纠正错误方面的兴趣还要大。也许议会的大多数人手脚是干净的，不过他们无法保持警惕或在他们一无所知的问题上明辨是非。一个懒惰的多数，如同一个懒惰的人一般，总是属于那个煞费苦心争取它的人。部长不适当的任命或不适当的措施，议会可以进行制约；反对党关心的是攻击，部长们关心的是辩护，这就为相当平等的讨论提供了保证。不过谁来监督这看守人呢？谁来制约议会呢？ 一个机关的首脑，一个部长，都会感到自己负有某种责任，但议会在这种场合根本不觉得它负有任何责任，因为何曾有过议会成员由于在行政管理的细节上的投票而失去自己的议席呢？对一个机关首脑或一个部长来说，他所采取的行动在一段时期之后被人们如何看待，与当时人们如何看待相比，更加重要。然而议会则是只要当时的舆论是支持它的就行，无论这种舆论是如何仓促形成的或是人为煽动的。它自己会认为，每个人也会认为，无论它采取的行动的后果如何严重，它是完全能够辩解的。并且，议会不可能亲自体验到它的不适当措施造成的不便，直到这种不便达到全国性祸害的程度。而行政官员和部长不一样，他们看到不便即将发生，就必须不遗余力地力求避免。

议会关于行政事项的本来职责，是要注意使那些有权作出决定的人是能胜任的人，而不是用它自己的表决来作出决定。在这一点上，它也无法通过个人的提名来方便地做到。没有任何行为要比任命的提名对具有强烈的个人责任感之要求更为迫切了。凡是精通公共事务的人的经历都证明，几乎不存在一种行为使普通人的良心不感到敏感的；几乎不存在一种场合对条件考虑得这般少的，部分原因是因为人们对被提名的人的情况不了解，部分原因是因为他们对这个人和另一个人之间条件的不同并不关心。当一个部长要做出一个正直的任命时，也就是说当他事实上不是为他的政党或他个人的亲友营私舞弊时，一个不知底细的人可能认为他会任命最有资格的人，但实际上并非如此。通常倘若部长任用一个有优点的人，或是任用在公众中有任意声誉的人，他就认为自己是非常好的，尽管这种长处或声誉也许和任命所需的情况正好相反。

一位舞蹈家需要的是一台计拍器，这仅仅是费加罗时代的讽刺话；至于部长，只要他任命的人做得还行，他就一定会因此以为自己不但无可指摘，而且知人善任。除此之外，适合做专门业务的专门人员的条件只能获得了解他们的人的认可，或者只能获得那些本职工作就是根据他们的行动，或根据处于判断地位的人提供的证据来对他们进行考察和判断的人的认可。在这些来自于良心的责任很少得到应对任命负责的大官们重视之时，不能负责的议会又该如何呢？甚至现在，最坏的任命就是为了在议会中消除反对或得到支持而作出的。倘若这种任命是议会自身作出的，我们又能对它指望些什么呢？包括许多人的团体完全不重视专门资格。除非这个人罪过大到应该上绞刑架，否则他就被认为和别人一样适合做所有他能申请为候选人的事情。在公共团体作出的任命并不像通常情况一样由党派关系或个人的假公济私行为来决定的时候，一个人的被任用或许是因为他拥有一般能力方面的声誉（这常常是很不相称的），或许仅仅是因为他个人有名气。

由议会自身来提名内阁成员的事一直被认为是不可取的。事实上，它决定内阁总理或者决定应从中挑选出内阁总理的那两三个人就可以了。在这么做的时候，它不过是承认某个人是议会支持其一般政策的那个政党的候选人。事实上，议会决定的只是在两个或至多三个政党中应由哪一个组成政府。至于该政党的成员中谁最适合担任政府首脑则应当由该政党自主决定。根据英国宪法目前的做法，这些事似乎有非常好的依据。议会对任何阁员都不进行提名，而是由国王根据议会所表明的一般意向和愿望来任命内阁首脑，其他阁员则经由内阁首脑推荐任命。

而另一方面，任何一名阁员都负有连带的道义责任来任命合适的人员担任非常任的政府机关职务。在共和国的情形之下可能要做某种其他的安排，然而在实际上，它越是靠近英国长期以来的做法，就能进行得越顺利。或者如同在美利坚共和国一样，行政首脑必须由完全独立于代议团体的某个机构选出；或者代议团体要满足于提名内阁总理，并由他负责挑选他的部属和同僚。对于所有这些考虑，至少在理论上，我完全能预料会得到普遍同意的。虽然在现实中，因为谁掌握最强大力量谁就会越来越想滥用权力这一普遍法则，议会干涉行政的具体事务的倾向会变得越来越强烈。这就是将来代议制政府要面临的实际危机之一。

但是具有相同真实性的是（虽然直到最近才慢慢获得承认），人数众多的议会既不适合负责直接的行政事务，也不适合负责直接的立法事务。几乎没有什么脑力工作像立法工作那样，需要既有经验和受过训练，又通过长期辛勤的研究从而训练有素的人去做。即使没有其他理由，这就可以作为立法工作只能由极少数人组成的委员会才能做好的充分理由。一个具有相同决定意义的理由是：每个法律条款，都必须在准确而富有远见地了解它对其他所有条款的效果的情况下制定，所有制定的法律必须可以与之前存在的法律形成首尾呼应的整体。当在五方杂处的议会里法律被逐条逐项进行表决时，要在每种程度上满足这些要求也是没有可能的。这种立法方式中存在的不一致情形将给所有人造成深刻的印象，如果不是因为我们的法律已经在结构和形式上这样紊乱，以致再增加一些混乱好像也不会使矛盾和混乱变得更大的话。但即便在目前，我们的立法机器也完全不适应它的目的的状况，这一事实实际上年复一年越来越被人们所察觉到。

单是使法案得到通过所需要的漫长时间，就使得议会除了一些狭窄而孤立的条款之外越来越不能通过任何法律。倘若准备好一个法案，尝试处理整个问题（不考虑到整体而对局部进行适宜的立法是不可能的），就将只因为找不到时间去处理而被会议一次又一次地搁置起来。即使该项法案可能是由最具有资格且具有各种手段和设备的权威审慎地起草的，或者由精通该问题的人们构成的，由多年从事思考和研究特定措施的特别委员会起草的，也都完全没有用。法案无法得到通过是因为下院不愿意放弃用他们笨拙的手进行修修补补的宝贵特权。近些时候在某种程度上采用了这样的惯例，即在法案的原则经二度确认之后，一个特别委员会将对法案进行详尽审议，但并不能看出这一做法能使法案以后在经过整个下院的委员会时减少多少时间，因为被知识批驳了的那些个人奇想或意见总是坚持要获得上无知的法庭的第二次机会。实际上，这一做法主要由上院采用，比起下院议员来，上院议员不那么喜欢插手，也不那么重视他们个人的发言权。

但是当具有许多条款的法案真的经由委员会详细讨论通过时，那又是怎样一种情景啊!对其余条款的实施，有些条款是必不可少的，却被省略掉了；为了实现某种私人利益，或因为某个威胁着要拖延法案的想入非非的议员，结果有些不连贯的条款硬被插进去了；在某个只是假充内行的一知半解的人的建议下，一些条款被插进去了，这些做法导致了提出或支持该法案的议员那时未预见到的后果，因此不得不在下次会议提出修正案来消除其坏影响。现在处理这些事情的方式存在一种毛病，即针对法案以及它的各种条款的辩护和说明，基本上都不是由最初设想出该法案的人来进行的，也许因为他在议会中没有席位。条款和法案全靠未曾参与制定它们的某个议会议员或阁员来为之辩护，他对一切论点（除极端明显的之外）都是靠临时抱佛脚死记硬背下来的，他不知道他所持立场的所有分量，也不知道用来支持这一立场的最好理由，因此根本无法应付没有预见到的反对意见。这种弊端就政府法案而言，是能够补救的，而且在某些代议制政体中已经作出了补救，其方法是允许政府派信任的代表出席两院，这些人有发言权但是没有表决权。

倘若下院中一直不愿意作修正案发言或动议的多数人（至今仍是相当大的多数）不再把全部的事务调整交给那些愿意提出动议或发言的人，倘若他们想到，对立法来说还有比得到选民选举的能力和具有流利的口才更好的条件，并且真的去找就能找到的话，那么他们就会很快认识到，和行政事务一样，代议制议会在立法事务上能够胜任的唯一任务不是做工作而是让别人把工作做好，决定应委派谁或怎样的人去做，以及在工作完成时是否给予国民的认可。任何适合高级文明状态的政府，都将有一个小团体来作为政府的重要成分，充当立法委员会来负责制定法律，它在人数上不多于内阁成员。倘若我国的法律能获得修改并采用连贯的形式（不久肯定能这样），完成这一任务的法典编纂委员会应被当做一项永久制度继续来完成监督这项工作，要防止退化，并随时作出进一步的改进。

谁也不希望这个团体有自行制定法律的权力，因为委员会将只是体现制定法律方面的智慧因素，议会将代表意志因素。任何法案在未经议会批准之前不成为法律，而议会或者两院之一不但拥有否决法案的权力，而且拥有把法案送回委员会重新加以考虑或进行改进的权力。两院都能采取主动，向委员会提交问题，指示它准备一项相应的法律。当然，作为国家所需立法的手段，委员会无权拒绝发挥它的作用。起草一项实现特殊目的的法案的指令，经过两院一致同意之后，就会对委员会的委员具有强制力，除非他们宁可辞职。但是，一旦法案形成，议会就无权进行改变，只能通过或加以否决；或者对其部分地不同意，将它发回给委员会重新考虑。由国王任命委员会的委员，但应任职一定的时间，比如说五年，除非经由议会两院提议免职，其理由或者是个人的失职（如法官的情形一般），或者是拒不依据议会的要求起草法案。在五年期满后，其成员就不再任职，除非被再度任命，以提供一种简便的方法来去除那些和职务不相称的人，并将年轻而新鲜的血液注入该团体。

在雅典民主制中甚至也能感到存在与这相当的某种规定的必要性，在那个地方的民主制的全盛时期，公民会议（ecclesia）可以通过法令（psephisms）（多数是有关单个政策事项的法令），但所谓法律（laws）只能由另外一个人数较少、被称为立法团（nomothetae）的逐年更新的团体变更或制定，这个团体也负责修改所有法律，使之保持一致。在英国宪法上，无论采用哪种实质和形式上的新安排，都有非常大的困难，但与之相对，在使现有传统和形式适于达到新的目的上则没有很大的反感。我认为，可以想办法通过上院的机构用这一巨大改进来丰富宪法。在宪法上，一个准备法案的委员会和恤贫法管理局或圈地委员会比起来，本质上不是更大的创新。倘若考虑到这种委托的巨大的重要性和尊严，规定除非经议会提议免职，每个被任命为立法委员会成员的人照例应是上院终身贵族议员的话，那么把司法职能完全委托给上院执掌司法的议员的那种经验和良知，就很可能会把立法事务（有关政治原则和利益的问题除外）转而委托给职业的立法者了。由上院发起的法案以后就总会由他们起草了。政府就会委托他们制订全部法案了。

并且如果下院中非阁员的议员不再把法案直接提交给下院，而是被准许向下院提出并由下院将其交给立法委员会，他们就会逐渐发觉这样做很方便，并可能会对他们的法案在两院获得通过有利。因为下院不但能把问题交给该团体考虑，而且能把特别建议甚至法案全文的草案（假如任何议员认为自己可以准备这样一个应该能通过的法案的话）交给该团体考虑。毫无疑问，下院会把每个这种草案交给该委员会，即使只是作为材料或为了其中可能包括的建议也好，就像下院同样会把在一次议案离开委员会之手后议员可能提出的书面的修正案或者反对意见提交委员会。

如此一来，由所有议会的委员会修改法案的做法虽然不是正式废止但也会废而不用。该项权力不是被放弃了，而是和扣发国库开支权、国王否决权以及其他的政治斗争中的古老手段一起，被闲置在武库中。没有人希望它们被使用，但也没有人同意抛弃它们，因为他们担心有朝一日在十分紧急的时候会仍需要它们。经过这样的安排，立法就会获得作为技术性劳动和需要特殊经验和研究的工作的适当地位；另一方面，国民最重要的自由，即只受到他们选出的代表一致同意的法律统治的自由，将会保持着，并因为摆脱了目前在缺乏考虑和无知的立法形式上带有的严重但绝非无法避免的缺点而变得更具有价值。

代议制议会的适当职能并不是管理（这对它根本不合适），而是控制和监督政府：公开政府的行为，迫使它对人们觉得有问题的所有行为作出充分的辩解和说明；谴责那些该受责备的行为，而且，倘若组成政府的人滥用职权，或者履行责任的方式明显同国民的舆论相冲突，就将他们撤职，并事实上或明白地任命其后继人。这确实是广泛的权力，是对国民自由的充分保证。除此之外，议会还有一项职能，其重要性不低于上述职能：它既是国民的诉苦委员会，又是他们表达自己意见的大会。它是这样一种舞台，不但国民的一般意见，并且每一部分国民的意见，以及尽力做到国民中每个杰出个人的意见，都可以在这里充分表达出来并进行讨论。在那里，这个国家的任何人都能期望有某个人把他想说的话说出来，与他自己说得同样好或者比他自己说得更好——不是专门对着朋友和同党的人说，而是在反对者的面前经受相反两方面争论的考验。

在那里，就算自己的意见被别人压倒的人也会觉得满足，因为他已经把意见说出来了，他的意见被置于一旁，不是因为单纯任意的行为，而是因为更好的意见取得了大多数国民代表的同意。在那里，每种意见或每个政党都能检阅自己的力量，也都能修正有关它的追随者的力量或人数的任何错觉。在那里，国民中占优势的意见清楚地显示它的优势，并在政府面前集中队伍，从而就可以在它只显示力量而不必实际运用力量的情况下，使政府能够并被迫让步。在那里，政治家可以远比根据其他任何信号更可靠地看清楚哪种意见和力量成分正在发展，哪种意见和力量成分正在衰退，从而可以在制订措施时不但关注当前急务，而且会关注发展中的倾向。代议制议会往往被它的敌人讥笑为纯粹空谈和清谈的场所。很少有比这更大的误会。在谈论的问题与国家巨大公共利益相关的时候，我不明白代议制议会如何能比在谈论中工作得更好，而谈论中的每一句话，或是代表着某个重要团体所信赖的个人的意见，或是代表着某个重要团体的意见。

在这个场所，这个国家的任何一种意见和任何一种利益都能在政府面前，以及其他所有意见和利益面前，对自身的理由进行相当激烈的辩护，能迫使它们听取，或者同意，或者明确表达出不同意的理由，倘若这样一个场合不符合其他目的的话，在本质上是任何地方所能有的最重要的一种政治制度以及自由政府的头等好处之一。这种“谈论”，如果不至于妨碍“行动”，它就绝不能予以轻视。谈论绝不会妨碍行动，倘若议会了解到并承认讨论和谈论是它的本分，而作为讨论结果的行动是特别经过相应训练的人们的任务，而不是一个五方杂处的团体的任务；了解并承认议会的适当职能是想方设法明智地和诚实地选出那些人，并不再干涉他们，除了通过广泛的批评和建议，以及决定是否给予国民同意的最后批准之外。正是由于缺少这种可贵的保留，以至于人民议会在试着做它不可能做好的事情，即立法和行政管理，并除了它自己的机构之外不为这些事务规定其他机构，这时在谈论中花费的时间当然就不是做实际工作的时间了。

但正是使这种团体最不适于作为立法会议的这一实际状况，却使它们更适合执行另一种职能，那就是，它们不是这个国家最伟大的政治人物的会聚（有关国民的意见极少能从这种人物的意见中被可靠地推导出来），而是（在适当地构成时）有资格在公共事务上发言的、人民中各种不同程度的智力的一个非常好的标本。它们的作用就是显示各种需要，成为反映人民要求的机关以及争论有关大小公共事务的意见的场所。还有就是通过批评和最终不给予支持，制约那些真正有权管理公共事务的高级官员或者任命他们的高级官员。只有对代议团体的职能进行合理的界限内的限制，人民实行控制的优势才能与同样重要（随着人类事务在复杂性和规模上的增长而显得越来越重要）的对熟练的行政和立法的要求一同获得。要结合这些好处，除了从要求后者的职能中把保证前者的职能分开之外，并没有其他办法。通过把批评和控制的职能从事务的实际管理中分离出来，并把前者交给多数人的代表，与此同时又对后者保证在对国民的严格责任下获得那些经特殊训练又有经验的少数人所具有的知识和老练的智慧。

以上讨论是关于应当赋予国家有主权的代议制议会职权的，这个讨论要求接下来要研究适度赋予较次要的代议制团体的职能，这些团体的存在应当只是为了有关地方的目的。这种研究是这本论著的一个不可或缺的部分，然而因为诸多原因，我们必须把这种研究推迟到研究完作为主权者对国家行政和立法进行控制的大代议制团体的最合适组成之后。

第六章 代议制政府容易有的弊病和危险

政府形式的缺陷既可以是消极的，又可以是积极的，倘若它不将执行必要的政府职务的足够权力集中到政府当局的手里，或是不依靠发挥每个公民的积极能力和社会感情以求得充分发展，那它的缺陷便是消极的。关于这两点，在目前这个研究阶段，都无须作更多的阐述。

政府中缺乏适当的一定权力来维持秩序和容许人民进步，这一般都是未开化的粗野的社会状态中容易存在的现象，而非特定的政治联合的形式容易存在的现象。当人民过于迷恋野蛮时代的独立自主，因此无法容忍为了自己的利益而必须服从一定权力时，对实行代议制政府来说，那种社会状态（正如前面所说）就是尚未成熟的。在实行那种政府的时刻到来之时，为了达到全部必要目的的充分权力必定会归于最高权力的议会。议会倘若没有将足够的权力交给行政，这只能是因为议会对行政的嫉妒心。一般来说，除了在议会罢免行政官员的宪法权力还没有确立起来的地方之外，这样的情形是不太可能有的。

在这项宪法权利原则上得到承认并在实际上得到充分实行的地方，其实并不需要担心议会不愿意授予它自己的部长们真正值得期待的权力，恰恰相反，其真正的危险反而在于议会在授权时过于慷慨，范围也太过不确定，因为部长的权力就相当于让他具有并且保持那种权力的那个团体的权力。但是，也很可能发生这样的情况，而该情况也就是进行控制的议会的危险之一，即它在授予权力上是慷慨的，然而后来却又去干涉这些权力的行使；虽然它起初整批地给予了权力，不过后来又通过对行政事务的不少单个干涉行为将其逐一收回。这种实行实际的管理以代替制约和批评管理人员的做法所引起的危害，在前一章中已经作了详细充分的论述。想要杜绝这种不合适的干涉，除了对其有害性树立普遍而强烈的信念外，是不可能在道理上有什么妥善办法的。

存在于政府中的另一个消极缺陷，就是无法使人民的个人能力，如智力的、积极的和道德的能力得以充分发挥。这一点，在之前说明专制制度的明显弊端时，大部分都已经被揭示过了。比较一种人民政府的形式和另一种形式，这方面的优点属于一类政府，它一般将公共职能的行使加以最广泛的分散：一方面，它把最少的人排除于选举权以外，另一方面，在达到其他同样重要的目的的范围之内，允许全部各阶级的人最广泛地参与具体的行政和司法事务，比如通过陪审制，允许人民参加市行政职务，特别是通过最大可能的公开自由讨论，这样一来，不仅可以让少数人相继参加政府，而且还在某种程度上让全体公众都可以参加政府管理，还可以分享自己从政府管理中得到的锻炼和教育。这些好处，还有期待获得这些好处要受的限制，在我们说到行政细节时会再作进一步说明。

与其他政府形式一样，可以用两点来概括代议制政府的积极的危险和缺陷点：其一，议会中的普遍无能和无知，说得委婉一点，也就是智力条件不充分；其二，有受到与社会普遍福利不一致的利益影响的危险。

关于前一种缺陷，也就是高级智力条件的不足，一般认为平民政府比所有其他政府更容易存在这种缺陷。贵族政体的果断和审慎，君主的旺盛精力，被认为是远胜于民主政体（即使是合格的）的眼光短浅和优柔寡断的最大优点。但是，这些提法绝不如其在初看之下所显得那么有依据。

与简单的君主制相比，在这些方面，代议制政府并不是处于不利地位。除了在未开化时代，真正的而非伪装的贵族制的世袭君主制，一般在被认为是民主制特点的无能方面，远远超过了民主制。我之所以将未开化时代排除在外，是因为在真正未开化的社会状态中，君主积极的能力以及其智力是相当有保证的，他的个人意志常常受到来自其臣民以及臣民中强有力人物的蓄意阻挠。社会状况没有为单纯豪奢的纵欲提供太大的诱惑，心身的活动，尤其是军事和政治活动是他的主要兴奋剂。他在无法无天的追从者和强横的头头们中的权威并不高，更有甚者，他很少能够长期保住其王位，除非他拥有相当程度的个人敏捷、勇敢还有精力。历史上那些爱德华（edward）和亨利（henry）的平均才能之所以那么高，我们可以在爱德华二世以及理查德（richard）二世的悲惨命运还有约翰（john）及其无能的继承人统治期间的动乱和内战中找到原因。

在宗教改革的动乱期间也曾经产生过几个杰出的世袭君主——伊丽莎白（elizabeth）、亨利·夸特（henri quatre） 以及古斯塔夫斯·阿道弗斯（gustavus adolphus），然而他们大都是在患难之中成长，是因为较近继承人的意外失败才继承了王位的，因而就不得不与他们统治初期的巨大困难作斗争。由于欧洲生活取得了安定的局面，因此世袭国王的任何超出常人的地方都会显得十分罕见，但实际上，不管是在才能方面，还是在魄力方面，他们的一般平均水平甚至比普通人更低。现如今，除了有时候会掌握在某个有积极精神的篡夺者手中之外，宪法上绝对的君主制只能凭借常设的官僚机构的智力条件来维持本身的存在。奥国和俄国政府，还有处于正常情况下的法国政府，均属于官吏的寡头政治，在这些国家里，国家元首仅仅是官吏的一个头目，我所说的是这些政府行政的例行行动，毕竟掌权者的意志还会决定政府的许多特殊行动。

在历史上，一般情况下，那些在管理事务中以持续的魄力和智力著称的政府全是贵族制，然而毫无例外地，它们又都是官吏的贵族政治。统治集团是如此狭小，以至于集团中的每个成员，或者说至少是每一个有影响力的成员，都可以也确实已经将公共事务变为了一生中的主要职业和一项积极的专门业务。通过很多世代彰显出高度的统治才能，并且根据明确的政策原则行动的贵族政体，仅有威尼斯和罗马的贵族政体。然而在威尼斯，虽然存在数量众多的特权等级，不过实际的事务管理却是严格地集中在一个小小的寡头政体中，这些人终生致力于国家事务的管理和研究。

而罗马政府更是带有像我们自己的那种开放的贵族政体的特色，不过，一般来说，真正的统治团体也就是元老院是专由这样的一些人组成的：他们曾经服过公务，冒着无法胜任或失败时承担严重责任的危险，或者已经担任、或正等待担任国家更高的职务。他们一旦成为元老院成员，也就意味着他们的一生要矢志于公共事务的领导；更有甚者，除了为执行某项公务，否则他们是不被允许离开意大利的；不出意外的话，他们会保持其责任和权力，直到自己生命的终结，除非是由于不名誉的品质或行为而被监察官逐出元老院。在这样构成的一个贵族政体中，所有成员都会感到自己个人的重要性完全与自己所管理的国家的威望和尊严，以及与自己在这个国家的各种会议中所能起的作用密切相关。国家的威望和尊严是与一般公民团体的幸福或繁荣完全不一样的事情，实际上，它们之间往往是彼此完全不相容的。不过，它们却与国家对外的扩张和成功紧密地联系在一起。所以，在几乎专为追求这一目标的情况下，不管是威尼斯政体还是罗马贵族政体，均显示了他们一贯明智的集体政策对政府管理的巨大个人才能，为此，它们应得的荣誉也被历史所赋予。

照这样看来，情形是这样的，所有并不是例外地具有高度能力和政治技巧但又不是代议制的政府，无论是在贵族制形式下还是在君主制形式下，它就主要是官僚政治。职业官员始终掌握着管理工作——这便是官僚政治的意义和本质。究竟是由于要让他们做那种工作而让他们接受那种训练，还是他们受了那种训练之后才让他们做那种工作，虽然在许多方面二者有很大不同，不过，对于这规律的根本性质来说，其实是毫无区别的。

另一方面，像英国这样的贵族政体，掌权阶级的权力仅仅来源于他们各自的社会地位，既没有经过特别训练，也不是专门献身于那种工作，（因此在这种政体里，权力是通过寡头政治的原则组成的代表机关行使的，而不是直接行使）这样的贵族政体和民主政体在有关智力禀赋方面是大体相同的。也就是说，它们只是在显著地位和伟大而深孚众望的才能结合在一起，令某个人暂时处于支配地位的时候，才能够较大程度地显示出上述的这种性质。特米斯托克里和伯利克里，华盛顿（washington）和杰斐逊（jefferson），这些人在他们各自的民主政体中，不是比英国代议制贵族政体中的查塔姆和皮尔一类的人，或者甚至比法国贵族制君主政体中的科贝尔（colberts） 和萨利一类的人更十足的例外，然而，他们无疑却是更为杰出得多的例外。在现代的欧洲贵族制政府里，一个伟大的大臣与一个伟大的国王几乎同样罕见。

所以，就政府的智力属性而言，必须在官僚政治和代议制民主政体之间作比较，因此，可以不用考虑其他政体。必须承认的是，在某些重要方面，官僚政治的政府处于大大有利的地位。它积累经验，经过充分考虑和反复试验而获得传统准则，又会为实际管理事务的人们准备适当的实际知识，不过，对个人的精神活力而言，这其实并不是同样有利的。官僚政治的政府深受其苦的弊病，还有一般招致其衰亡的弊病是例行公事。它们因自己准则的不可改变性而导致衰亡，尤其因为这样一个普遍法则而导致衰亡：所有变成例行公事的东西都会丧失生命力，而不再具有在其内部起作用的精神，仅仅是继续机械地运转，但是它要做的工作却仍然没有完成。官僚政治总是倾向于变成腐儒政治。在官僚政治是真正的政府时，集团中较卓越成员的个性被集团的精神（如耶稣会的情形一样）所压倒。

在行政管理这项职业中，与在其他职业中一样，大部分人的唯一想法都是别人让他如何做，他就如何做，因此，平民政府需要让具有独创天才的人的意见战胜那些受过训练的庸人的阻力。撇开高度明智的专制君主这种偶然事件不说，一般而言，只有在平民政府中，罗兰·希尔爵士才可能战胜邮政局。平民政府让其在邮政局任职，并让该机构不由自主地遵从这个将个人的魄力和创造性与专门知识结合于一身的人所给予它的推动。显然，罗马贵族政治之所以避免了官僚政治特有的这一弊病，是因为它的人民的因素。所有特殊职位，即元老们谋求的职位和给予元老院席位的职位，都是经过普选授予的。不管是从官僚政治好的方面还是坏的方面来说，俄国政府都是一个特殊的例子：以罗马人不屈不挠的精神，世世代代始终坚持追求同样目的的那些确定的原则；追求那些目的时一般常用的惊人手腕；内部可怕的贪污腐化，还有对来自外部的改良措施的永恒不变的敌意，这些都是很少能或绝不能克服的，即使是一个有魄力的皇帝掌握有的专制权力也是如此——一个人无常的精力始终战胜不了官僚集团不变的阻力。据我们所知，中国满清政府的官僚政治，也是另一个明显的具有同样性质以及缺点的例子。

在人类所有事务中，为了保持其本身的适当效用，互相冲突影响甚至还必须保持其存在和有效性。专注于追求一个好目的，不管伴随它的是其他什么目的，结果不是前者过多，也不是后者不足，而是会连原本所追求的目的也达不到。毋庸置疑，让那些受过训练的官员来治理政府，也许无法为国家做到那些自由政府所能做的事情，然而，它却可能被认为可以做到某些自由政府所不能自行做到的事情。但是，我们看到，要使自由能长久并有效地发挥作用，它的某些外部因素是完全必要的，同样地，想要自由产生它的最好效果，就必须找到将训练有素且熟练的行政和自由结合起来的手段，否则往往会失败，而且会失败得很彻底。

如果要在可以想象得到的最完善的官僚政治和代议制政府（在时机已经成熟到足以实行这种制度的人民当中）之间进行选择的话，人们是会毫不犹豫地选择后者的。不过，与此同时，政治制度最重要的目的之一却是获致前者尽可能多的符合后者的好形质。只要可以做到不矛盾，那么，除了取得属于代表全体人民的团体并由它认真实行的一般监督的好处以外，取得由受过专业训练的操作熟练的人员管理事务的巨大好处也是可以的。承认前一章中曾经讨论过的划分界线，也就是区别只有在经过特别训练后才可以做好的本来意义上的管理工作和选择、监督以及必要时控制官员工作二者之间的界线，便对达到这一目的很有利。与在其他场合一样，后一种工作在这种场合中是由享受工作利益的人负责的，而不是由做管理工作的人负责的。除非民主制愿意让有技术的人去做需要技术的工作，否则，想要迈向熟练的民主制就是不可能的。在为其本身提供做它本分工作（即监督和制约）所必要的智力条件方面，民主制有足够的事情需要完成。

在评价代议制团体的独特构成时所必须考虑到的问题之一，就是怎样得到并保证这种智力条件，它的构成越无法保证这种智力条件，它便越会用特别决议侵犯行政的职权范围：它将提拔和支持一个坏阁员或是赶走一个好阁员，它将对他们滥用职权的行为加以姑息和纵容，它将被他们的那些虚伪借口所蒙蔽，或不支持那些努力尽职尽责、忠心耿耿的人；它将赞助甚至强加一种自私而任性的、眼光短浅的、感情冲动的、有偏见的且无知的对内对外的一般政策；它将制定坏的法律，废除好的法律，还会导入新的弊端，或者固执地墨守旧的弊端。也许，在出自它本身的或是其选民的一时的或持久的使人误解的冲动下，在公平审判无法得到公众感情的同意时，它甚至会容忍或纵容对法律完全置之不理的做法。这种种情况便是代表的构成不能保证议会中具有适当的知识和才智而造成的代议制政府的危险。

接着，我们要讨论从代议制团体中由有害的利益（用边沁那些有益之言来说），也就是与社会的普遍福利多少有些冲突的利益，它们所决定的行动方式的流行从而引发的弊端。

人们普遍承认，很大程度上，贵族制和君主制易有的弊端便是由这个原因产生的。贵族政体的利益或君主的利益，无论是其中各个成员的或集体的利益，因为与社会普遍利益所要求的行动相反因而得到增进，或者只是他们自己觉得应该会得到增进。譬如，政府的利益是加重征税，而与之相反，社会的利益却是征收良好管理的必要费用所允许的范围内的尽可能少的税。国王和作为统治阶级的贵族政体的利益，则是掌握并对人民行使无限制的权力，以及强制人民对统治者的爱好和意志绝对服从。人民的利益是要求政府在全部方面对他们实行的支配限于达到并符合政府的合法目的。贵族政体或君主的利益，或其想象中和表面上的利益，是不允许有人在任何方面以任何理由谴责他们，至少是不允许进行他们认为是严重干涉到他们自由行动或威胁到他们权力的任何形式的谴责。

人民的利益则是具有谴责任何公共行为或措施以及任何官员的充分自由。无论是贵族制的君主制，还是贵族制，统治阶级的利益都是为了给他们自己取得各种不正当的特权，他们有时只是单纯抬高自己或是贬低别人，有时却是损害人民利益借以中饱私囊。在这种政府下，人民很可能会对其产生不满，这种情况一旦发生，贵族政体或君主的利益就是将人们保持在教育和智力的低水平上，以煽起他们之间的不和，甚至会让他们的日子过得不太好，以免他们“盛而骄”。这一观点与黎塞留红衣主教在其著名的《政治遗书》中提及的准则还是很契合的。全部这些事情都是适合于贵族政体或君主在纯粹自私观点上的利益的，除非因为担心激起人民的反抗因而形成一种足够强大的相对的利益。在他们的权力足够将他们提到高于社会其他人的意见的地方，贵族政体和国王的有害的利益就会产生所有这些弊端，其中很多至今依然在产生着。因为这样一种地位，企图期望任何其他的行为同样是不合理的。

这些事情在贵族制或君主制的场合是太明显了，然而，有时候人们宁愿毫无理由地设想，在民主制中，同样的有害影响并不起作用。依照一般的看法看看民主制吧，作为多数人的统治，统治的权力受到阶级或地方利益的支配，而完全不按照对全体人民利益的无私关怀所要求的原则那样行事，这完全是可能的。假定少数是黑人，多数是白人，或者反过来也是一样的，在这种情况下，多数可能会让少数得到公平的审判吗？假定多数是天主教徒，少数是新教徒，或者反过来，这样一来，难道不会有同样的危险吗？再或者，假定多数是英格兰人，少数是爱尔兰人，或者相反，不也很大可能产生同样的弊病吗？在所有国家中，占多数的始终是穷人，而相比之下，能够称得上富人的则占少数。显而易见，在很多问题上，这两个阶级之间的利益都是完全相反的。

我们假设，这个多数足够明智，清楚削弱财产的安全对他们不利，同时，他们也了解任何任意的掠夺行为都会使这种安全被削弱。然而，他们将租税负担的不公平份额，更有甚者，将其全部强加到所谓较大收入和既得财产所有人之上，而且在这样做之后，他们还毫无顾忌地增加数额，难道他们认为这种有利于劳动阶级的方式花费这些款项就不会有相当大的危险吗？再假定不熟练工人的多数和熟练工人的少数，很多工会的经验表明（除非它们遭受极大的诬蔑），因为担心平等的收入会成为强加的义务，导致计时或者计件工资以及一切使具有较高能力或高度勤勉的人可以得到较高报酬的办法可能被禁止，这完全是有道理的。在对机器课税加限制，限制劳动力市场的竞争，提高工资，以及可能节约现有劳力，或许甚至为了抵制外国工业而保护本国制造者的一切改进等各个方面的立法尝试，是掌握统治权的多数体力劳动者的阶级利益感所产生的一种极为自然的结果，至于是否是可能的结果，我不便下定论。

也许有人会表示，全部这些事情其实都不符合人数最多的阶级的真正利益。对此，我的回答是，假如仅仅根据人类的“真正”利益的考虑来决定他们的行为的话 ，那么不管是君主制，还是寡头政治，都不可能会出现像现在这样的坏政府。因为我们都知道，强有力的论据可以被用来，事实上也经常被用来表明：不管进行统治的议会还是国王，在他们对积极、开明、高尚和富裕的人民进行着时刻警惕而公正的统治时，他们所处的位置就是最值得羡慕的。不过，既然国王只是时而采取，而寡头制政府更是从没有采取过这种对他们的私利的高尚看法，那为什么我们应该期待劳动阶级中会存在一种更高尚的思想方法呢？作为对他们的行为的重要考虑的是，他们认为什么是他们的利益，而不是什么是他们的利益。如果假定人数上的多数会习以为常地做其他任何掌权者从未做过，除了在极其个别的情况下也没有被期待去做的事情，就是与他们显而易见的、眼前的利益相反，只依照他们真正的根本利益来指导他们的行动，这无疑是违反一切政府学说的。确实，没有人可以怀疑，以上列举的很多有害措施，还有很多其他同样坏的措施，是符合那些一般的非熟练劳动群众的眼前利益的。

在很大程度上，它们符合了这个阶级整个一代人的自私的利益。活动的松懈和勤勉程度的下降，还有作为其最后结果的储蓄刺激的减少，也许仅仅在一生的时间之中不能被非熟练劳动者普遍感觉到。至于人事中的一些最重大的变化，就其直接而明显的效果而言，曾经是有益的。

对当时整个一代人来说，罗马皇帝专制政府的建立曾经有过很大的好处：它终止了内战，减少了地方总督以及执政官的大量贪污和虐政；它助长了很多生活上的美德以及所有非政治方面的知识修养；它产生了数目可观的、使肤浅的历史读者为之眼花缭乱的不朽之作，这些读者不会想到使得奥古斯都的专制，还有洛伦佐·德·梅迪奇以及路易十四的专制大放异彩的人们其实都是在前一代形成的。多少世纪的自由所累积起来产生的智识能力、智力活动和财富，依然对第一代的奴隶有益。不过，这只是一种制度的开始，因为随着它的逐渐施行，那些曾经不知不觉中得到的所有文明都消失了，直至那个曾征服并囊括世界的帝国彻底丧失了自己的军事能力，以至于只需要出动三四个军团，便可以压倒的入侵者们居然能够占领和蹂躏它的几乎全部领土。基督教所提供的新的刺激的出现及时地挽救了濒临危亡的文学艺术，同时也使人类免于沉沦至也许是无底的深渊。

在我们提及一群人或者只是一个人的利益是决定他们行动的重要原则之时，从一个没有偏见的观察家的角度来看，他们的利益究竟是什么是整个问题中一个最次要的部分。正如科尔里奇所指出的那样，不是动机产生人，而是人产生动机。人们做一件事或者不做一件事的利益，决定于他是一个什么样的人，而非任何外部情况。倘若你想知道一个人的利益究竟是什么，你就必须了解他通常的思想感情的特点。不管是谁，都有两种利益——他关心的利益以及他不关心的利益。每个人都有自私的利益与不自私的利益，自私之人培养起的习惯是仅关心前者，而从不对后者表示关心。每个人都有眼前的与长远的利益，没有远见的人就只会热衷于眼前的利益，而置长远的利益于不顾。倘若一个人的思想习惯导致他将愿望和思想专注于前者的话，那么，即使根据正确的计算，后者是否可能更大也是无关紧要的。

在试图劝说一个殴打妻子和虐待子女的人时，告诉他倘若他和他们相亲相爱地生活，那么他会更幸福，这样说是毫无益处的。如果他是可以那样生活的那种人，毋庸置疑，他将会更幸福，然而他并不是那种人，并且即使他想成为那种人也已经太晚了。既然他是这样满足于作威作福、耽溺于他的凶暴性情的人，按照他的想法，他可以从他家属的欢乐以及爱情中得到的那种幸福就是不足惜的。他从不在乎他们的爱情，也不以他们的快乐为乐。他的那些邻人，那些与家属亲爱相处的人，也许比他生活得更幸福，然而他可能会相信吗？这种劝说很可能进一步增强他易怒的性格或恶习。一般而言，关心他身边的人，关心他的国家的人，一个关心人类的人是比不这样的人更为幸福的，然而，对一个仅关心自己的钱袋，只关心自己欢乐的人，对他进行这样的说教又有什么用处呢？要知道，即使他愿意，他也不可能会去关心其他人。这就像对一只在地上爬行的蛆虫来说，如果他是一只鹰会对他要好得多是一样的道理。

再者，人们普遍地看到，我们议论中的这两种不好的倾向——宁愿要一个人的自私利益而不愿意他和其他人分享的利益，以及宁愿要直接的眼前的利益而不要间接的长远的利益的这两种倾向，它们是权力的占有特别容易引起并助长的特点。一个人或者是一个阶级的人，一旦他们发现自己手中握有权力，那么，在其心里，这个人的个人利益或者这个阶级的独有利益便会具有更大的重要性。

他们如果发现自己被别人崇拜着，他们便也会变成自己的崇拜者而认为自己应该身价百倍，另一方面，他们所得到的不考虑后果、为所欲为的便利，会在不知不觉中使人减退了那种期待后果，甚至是会影响到他们自己的后果的习惯，这便是人们被权力所败坏的普遍规律，它是建立在普遍经验之上的。每个人都知道，根据一个人处于普通人地位时的行事，从而推论出其处于专制君主地位时也会有同样的行事，这是多么可笑的一件事。要知道，当其处在后一种地位时，他人性中坏的那一部分，是受到所有人的阿谀奉承的，而不再是受到他生活状况以及周围人的压制和限制了，再者，那时的所有情况对他都是有利的。对一个阶级来说，假如对其抱以同样的期待也会是一件同样可笑的事情。不管是平民阶级还是其他什么阶级，其实都是一样的。即使当他们之上还有更为强大的力量时，他们也是十分通情达理和谦虚的，然而，一旦他们自己成为最强大的力量，我们完全可以猜测到这方面会出现的彻底变化。

必须按照人类的现实情况或是他们可以迅速形成的情况来组织政府。在人类或者一个阶级目前达到的或者不久之后可能达到的文化状态下，倘若他们只想到私利，那么，引导他们的利益便是几乎只需一眼就能看清楚的利益以及那些对他们目前的情况起作用的利益。不论是基于同情还是正义感，只有对自己周围人的无私关怀，尤其是对其身后事、对他们子孙后代、对国家或对人类的关怀，才能将团体的或阶级的思想和目的引向不明显的或是长远的利益。应该说，不管是哪种形式的政府，要求其条件是这些高尚的行动原则成为一般人行为中的主导动机，这一点是很不合理的。

实行代议制政府已经成熟的社会，还可以指望其公民在一定程度上拥有无私的公共精神和公德心，然而倘若想要指望这种公共精神和公德心达到这样一种程度，并有这样一种辨别力，可作为一个证明来反对目前的一种谬论，也就是将他们的阶级利益说成似乎是普遍福利和合乎正义的似是而非的谬论，这就是非常可笑的了。众所周知，迄今为止，为了替想象中的大众利益所提议的一项不公正行为作辩护，不管是怎样的似是而非的谬论都可能会有人将其振振有词地提出来的。我们知道有不少这种人，他们在其他方面也不是坏人或蠢人，但却认为拒付国债的行为是正当的。我们也知道有不少这种人，他们并不是缺乏能力，而且也具有相当的群众影响，却认为将税收的所有负担压在被称为既得财产的储蓄上，使那些其祖先还有他们自己将收入全部花光的人完全不需要交税，作为一种对这种堪称模范的行为的奖赏，这是完全公平合理的。

我们知道那些强有力的论点——因为它们具有部分道理就更加危险——可能被提出来反对遗赠权，反对一切继承，反对任何人有任何胜过其他人的地方。我们知道几乎所有知识都可能被轻易地证明是无用的，以满足一些并不具有这种知识的人。有多少人，尽管并不是完全的蠢人，却认为关于语言的科学研究是没有用处的，认为学习古代文学是没有用处的，认为一切学识无用，认为形而上学和逻辑学无用，认为美学和诗学非但没用还很没有意思，认为政治经济学纯粹是一门有害的学识呢？更有甚者，就连历史也被一些有才能的人宣告是无用且有害的学科。由经验而得来的那些关于外部自然的知识，只有当它为适合于感官的东西和生产生存必需品直接提供服务时，它的有用性才会得到人们的承认——如果很少有人鼓励人民加以怀疑的话。认为即使比大多数人拥有高得多修养的人，将具有如此美好的公德心，对明显违反他们自己利益的事物有如此正确的评价，以至于他们将拒绝这些还有其他无数的谬论，这是合乎情理的吗？当他们一掌握权力，这种种谬论就会从各个方面来影响他们，诱使他们按照自己利益的短见浅识和自私倾向行事，违反正义，以牺牲其他所有阶级及其子孙后代作为代价。

所以，与其他所有的政府形式一样，民主制最大的危险之一在于掌权者的有害的利益，也就是阶级立法的危险所在，也就是意图实现（无论最终是否真正实现了）统治阶级当下的利益，来永远损害全体的那种统治的危险。如何提供防止这种害处的有效保证，就是在决定代议制政府的最佳构成时需要考虑的最重要的问题之一。

倘若从政治上说，我们将阶级看成拥有同一有害利益的任何数量的人，也就是说，他们的直接而明显的利益是针对同一种坏措施的，那么，值得期望的目标便是：任何阶级，或者是任何可能组织起来的阶级的联合，在政府中都不应该发挥压倒一切的影响。没有因为语言、种族或是民族的强烈恶感而造成内部分裂的现代社会，大致上可以分成两个部分（尽管它们会有局部的变动），总体上就相当于两个明显利益相反的方向。用简单的一般名词称呼的话，我们将其一方称为劳动者，至于另一方，则称为劳动力的雇主，不过包括在雇主这一方的不仅有已经退休的资本家与遗产所有人，还包括所有高薪的劳动者，比如各种专业人员也被包括在内，他们的生活方式和所受的教育让他们变得和富人一样，他们的抱负和希望便是要努力让自己也提高到那个阶级。

另一方面，与劳动者列在一起的可能有小雇主，由于利益、习惯以及所受教育的影响，他们在愿望、爱好还有目的等方面，都变得与劳动阶级相同。另外，还包括一大部分的小商人。在这样的社会状态的构成之下，倘若代议制度可以做到理想上的完善，又可以将它保持在那种社会状态中，它的组织就必须是这样的：在代表制度的安排上，这两个阶级——也就是体力劳动者及其同类作为一方，而雇主及其同类则作为另一方，二者必须保持平衡，每一方都左右着议会内大致相等的票数。

因为，假定在阶级之间的分歧中，每一阶级的多数主要是受他们的阶级利益的支配，那么在每一阶级中便会有一个少数，它会考虑服从于正义、理性还有全体的福利，而任一阶级的这个少数与另一阶级的全体结合在一起，都会令天平倒向他们那一边，从而来反对本阶级中的多数的那些不应当得逞的要求。不管在哪个社会，只要这个社会组织得够好，大多数普遍利益和正义终究得以实现的原因，便在于一般情况下，人类的自私的、个别的利益总是分裂的；有些人与错误的东西之间有利害关系，然而有些人也在正确的东西方面有着个人的利益，所以，受更高的考虑所支配的那些人，虽然人数少、力量弱，不能胜过所有其他的人，不过通常在经过充分讨论以及鼓动之后，便可以变得强大到足够令天平转向有利于与他们在同一方的那些个人利益。代议制度应当组织得可以保持这一状态：它不应当允许任何一种地方利益强大到可以压倒正义和真理以及其他所有地方的利益总和，在各种个人利益之间应当永远保持着这样的一种平衡，让任何一种个人利益想要获得成功，就必须依赖于得到至少一大部分按照更全面、更长远以及更高动机的观点来行动的人们的支持。

第七章 真正的和虚假的民主制

代表全体和仅仅代表多数

前面我们已经讲到，代议制民主容易产生两种危险：一种是代议团体以及控制该团体的民意智力偏低的危险；另一种是由同一阶级的人构成的多数实行阶级立法的危险。现在我们必须进一步考虑的问题是，在事实上不会妨害民主政体所特有的好处的情况下，怎样组织民主制才能在人类设计的可能达到的最大程度上避免这两大害处，或者说至少减轻这两大害处。

通常情况下，试图达到这一目的的方法就是通过有一定限制的选举权来限制民主性质的代表制。但是事先必须充分注意到一种考虑，以便能够恰当地限定必须作出这种限制的情况。在由单个阶级构成人数上的多数的国家里，完全平等的民主制并不能消除某些害处；但是，因为现存的各个民主政体并不是平等的，而且通常情况下它们都是不平等的，它们往往对占优势的阶级更为有利，所以这些害处就更严重了。这样一来，两个本来极不相同的观念却常常在民主制的名义下混淆在一起。依照纯粹的民主制观念来说，它是指由有平等代表权的全体人民治理的全民政府。但通常所认为的民主制（也是迄今所实行的民主制），其实是指由有独占代表权的人民的简单多数所治理的全民政府。前者实质上与一切公民的平等为同一意义，后者实质上是指特权政府（但它却经常奇怪地和前者混淆在一起），这种民主制表面上有利于人数上的多数，但实际上只有这个多数才能在国家中享有发言权。完全剥夺少数的选举权便是目前所采取的选举方法的不可避免的结果。

虽然这两种观念在这里很容易混淆，但是因为很容易对两者加以澄清，人们认为只要稍加指明就足够将问题给具有一般智力水平的人讲清楚。倘若没有习惯势力时，情况会是这样。但因为存在习惯势力，所以如果不熟悉某个东西，即使是最简单的观念，也会和其他复杂得多的观念一样难于理解。大家都熟悉的观念是：少数必须服从多数，较少数的人应该服从较多数的人；因此人们就认为没有必要再多动脑筋，至于在允许少数同多数一样强有力与根本抹杀少数之间还有什么中间的办法，他们是不会想到的。当然，在实际上进行审议问题的代表团体里，少数理应被多数压倒；但在一个平等的民主政体中，如果选民坚持自己的意见，就应该能够决定代表团的意见，通过他们的代表，人民中的多数将得到较多的票数，从而战胜少数及其代表。

但是否能够由此得出结论，认为少数根本就不应该有代表呢？由于多数理所应当地胜过少数，那么多数是否应该获得全部票数，而少数则一票也不应该有呢？或者说根本就没有必要听取少数的意见？要使一个有理性的人同意这种不必要的不公正，只有习惯与旧的联系才能做到。其实在一个真正的民主制国家里，每个群体或任何群体的人都应当有自己的代表，并且代表的名额是按照比例分配的。选举人多必然会代表多，选举人少同样代表也会少。就人对人这点来说，少数和多数一样都能得到充分的代表权。如果不是这样，那就不是平等的政府，而是不平等的和特权的政府，也就是人民的一部分来统治其余的部分，这样就会有一部分人在代表制中公平而平等的一份影响被剥夺。这首先就违反了民主制原则，也违反了一切公正的政府，因为民主制是以平等作为公正政府的根基的。

这种对原则的违反及不公正的罪恶，并不因为受害的是少数人而小一些，因为在社会上，如果每个人不能和其他人同等重要，那就不存在平等的选举权。但受害的却不仅仅是少数。由此构成的民主制甚至达不到在任何情况下都将统治权力交给多数人这一表面目的。它的所作所为是完全不同的事情：它将权力交给这种所谓的多数中的多数，但实际上这种多数往往只是全体中的少数。一切原则只有通过极端的例子才能得到最有效的检验。因此假设在一个国家——由平等和普遍的选举权统治的国家，这个国家中的每一选区都存在竞选，并且每一区通过选举当选的都是小小的多数。以此召集起来的议会所代表的最多不过是勉强过半数的人民。

同时这个议会又依靠它本身原本就勉强的过半数来进行立法或采取重要措施，那怎么能保证这些措施就符合多数人的愿望呢？将近一半的选民在选举当中被击败，这对议会的决定不会有什么根本的影响；这些选民的全体可能会反对，由于他们曾经投票反对如今通过这些措施的人，所以他们中的大多数都会反对这些措施。而在剩下的其他选民里面，依据假设，会有将近一半的人选择投票反对该项措施。所以说，最终占优势的意见仅仅只是国民的少数所同意的，这是完全可能的，尽管这些少数是国家制度提升为统治阶级的那部分国民中的多数。倘若说民主制就意味着多数的确定的优势，那么除了让每个人平等地在意见的总结上表述自己的意见外，再没有其他的办法可以保证这种优势了。不论是故意忽视掉还是由于机构的作用而被忽视掉的任何少数，他们不会将力量交给多数，而是交给了整个平衡中的其他某个部分中的少数。

对于上述的这个推论可能作出的唯一回答是，因为不同的意见在不同的地区占有优势，可能在某些地方居于少数的意见在另一些地方却居于多数，因此从整体上来说，存在于选民中的每一种意见都能在代表制中得到一份公正的发言权。就目前的选民情况来说，这大致是正确的，否则议会与国家舆论之间的不协调在短时间内就会变得明显起来。但是倘若大大扩大目前的选民，它便不再正确了。倘若把选民扩大到全部人口，那么它就更加不正确了。这是因为那种情况下体力劳动者将构成每一地区的多数，在遇到任何尚待决定的问题时，如果这些阶级和社会其余的人意见不一致，那么其他任何阶级不论在什么地方都不能获选。

即使到了现在，尽管每届议会中都有一部分人数很多的选民愿意并迫切希望选出他们的代表，但事实上，在议会中却并没有他们所选举的议员，难道这不是一件非常不平的事情吗？在马里立本，不得不由教区所提名的两人来代表每一选民，在芬斯伯里或兰贝斯，则不得不由旅店或酒店老板所提名的人来代表每一选民（通常都是这样认为的），这就是真正公正的吗？在这个国家的大部分有高度教养及热心公益的人们所属的选区中，如那些大市镇选区，现在的情况是大部分选区都没有代表或者得不到适当的代表。凡是在党派的政治中不站在地方多数这一边的选民就没有自己的代表。即使是那些站在同一边的人们，他们中的一大部分也是没有适当的代表的；尽管他们的意见可能在某些方面与政党中有最多支持者的那个人不一致，但他们却不得不接受那个人。

在某些方面来说，事态甚至会比根本不让少数投票这种情况更坏。不让少数投票的情况下，至少在多数中还可能会有人代表他们的最好的意见。但在现在的情况下，为了保持政党的团结，防止反对党的人当选，所有的人要么选举带着本党标志的第一个站出来参加竞选的人，要么选举那些由他们的地方领袖提名的人。倘若我们用恭维的话说起这些地方领袖 （其实他们很少当得起这种恭维），假定他们的选择不是出于偏私，但是为了确定地纠合全部的力量，他们不得不提名一个候选人，而这个人是该党中谁也不会强烈反对的——尽管这个候选人除了该党的陈词滥调以外，没有任何被人们所知的见解，也没有任何显著的特点。在美国有这方面的突出例子。

在美国的总统选举中，那些最大的政党从来不敢提名自己政党中最强有力的人，这是因为这种人长期被公众所注意，因而可能会使自己遭到政党中的说不定哪个部分的反对，所以在纠合选票方面，与那些直到被提名为候选人以前根本不为公众所知悉的人相比，推举最强有力的人为候选人就不是那么可靠的一张牌了。这样一来，即使是最大的政党所选出的人，他们所代表的也或许只是该政党在数量上略微胜过其他政党的那些微小差数的真正愿望。不论哪一个部分，只要它的支持对竞选的成功是必不可少的，那么它就对候选人有否决权。不论哪一部分，只要它比其余的部分更坚决地坚持，那么它就能迫使其他所有部分采纳由它提名的人。但不幸的是，这种超级的决心在为自己的利益而不是为了公共利益而坚持主张的人们中更可能看到。这样由多数所作出的选择，事实上很可能是由那部分最故步自封、最心胸狭窄、最有偏见的人们，或是由最顽固地、死抱住专属的阶级利益的人们所决定的。在这种情况下，少数的选举权对于用以投票的目的来说是没有用处的，仅仅只是起到了强迫多数来接受由他们中的最恶劣的那部分人所提名的候选人的作用。

虽然许多人也承认这些弊病，但他们认为这些是为自由政府所付出的必要代价，这并不奇怪。这是到近期为止所有自由的朋友们的意见。但把这些弊病作为难以改正的弊病而轻轻放过的习惯已经变得非常根深蒂固了，以致许多人似乎都已经丧失了一种能力——把这些弊病当做倘若能够改正就愿意改正的事情去加以考虑的能力。通常对医治的失望离否认有病也只是相差一步罢了；并且接连而来的是不希望有人建议补救办法，似乎建议的人不是建议改正一种毛病，而是在引起一种毛病。人民对这些弊病已经习惯了，以致他们觉得对这些弊病进行抱怨是不合理的，甚至是错误的。但是，不论这些毛病是否能够避免，在他的心中，具有无足轻重的毛病的人一定是对自由半心半意的情人。他不会为发现毛病是可以避免的而高兴。不过话又说回来，最确定的是，事实上对少数的抹煞不是自由的必然的结果。它同民主制是毫不相干的，并且同民主制的第一原理——即按照人数比例的代表制正好是相反的。民主制的一个不可缺少的部分是少数应有适当的代表。如果没有它，就不可能是真正的民主制，只不过是民主制的虚伪的装潢而已。

为了使这种弊病得到一定程度的减轻，理解到或感觉到以上考虑的意义的人都提出了各种权宜的办法。在约翰·拉塞尔勋爵的一项改革法案中，他提出了一个新的条款：规定在某些选区应该选举出三名议员，每个选民在这些选区中只允许投两个人的票。因为最近迪斯雷利先生在辩论中据此而谴责拉塞尔，我们才想起了这件事。很明显，迪斯雷利先生认为，作为一个保守党的政治家，只应该注重手段，并且对于哪怕只有一次显露出想到目的的人表示任何同情或作出轻蔑的否认。a另外，其他的人则建议在每个选区的每个选民只允许投一个人的票。如果按照这些方案中的任何一种方案，倘若不企图达到更多的结果，最起码等于或超过地方选民的三分之一的少数将能够选举出三个议员中的一个。

倘若像詹姆斯·马歇尔（j．g．marshall）先生所写的极有才华的一本小册子中所建议的那样，为了更好地达到同样的结果，选民应该保留他的三票，并可以将三票自由地同时投给同一个候选人。尽管这些方案比根本没有要好得多，但它们只能作为权宜之策，因此它们远远不能完全达到目的。因为不管人数怎样多，所有各地方不足三分之一选民的少数，以及由若干个选区组成的少数，仍然没有自己的代表。但是更为可悲可叹的是，在所有的这些方案中，没有一个方案被付诸实施，这是因为它们全部都会承认正确的原则，并且为它们更完全的适用而铺平道路。然而，任何一批选民，不论他们住在这个国家的什么地方，除非达到了选区的平均人数，他们都有权彼此联合起来推选出自己的代表，如果不是这样的话，就无法达到真正的代表权的平等。如此完善的代表制度似乎是不可能做到的，直到一个由托马斯·黑尔（thomas hare）先生起草的实行这种制度的方案，最终证明了它是可能做到的。黑尔先生既擅长提出大的一般见解，又善于具体

..a 迪斯雷利先生的这一大错（约翰·帕金顿爵士（sir john pakington）能够在其后不久利用机会使自己摆脱这种错误大大归功于他）只是口头上所讲的众多事例之一，由此可见保守党的领袖们对保守党的原则理解得是多么少。我们不要求政党具有一种长处与辩解力，能够了解并知道何时去应用对手的原则，但我们仍然要说，倘若每个政党都能理解自己的原则并照章行事，这将是一大进步。倘若保守党党员对一切保守主义的事情都投票赞成，自由党党员对一切自由主义的事情也投票赞成，这对英国国会将会很好。

这样，我们就没有必要为了那些很明显既是后者又是前者（比如像当前和其他许多重大的措施）的事情去长时间等待了。按其生存法则，保守党是最愚蠢的政党，因此要对很多最大的罪过负责。但可悲的事实是，假使确确实实有人在任何问题上建议一项措施，从长远看大多是保守的，哪怕自由党人愿意投票赞成，但保守党中的大多数人都会盲目地插进来以阻止该项措施通过。细节上的设计，是一个具有大才能的人。他的这项方案被包含在一个议会决议的草案中。这项方案具有一个无可比拟的优点，就是在有关我们考虑的特殊目的方面能够以接近理想完善的方式来贯彻政府的大原则，同时它还能够附带地达到其他一些比较重要的目的。

依据这个方案，有资格推选出一名议员的选民定额的代表单位，通常都是用平均的方法来确定的，即用选民人数除去下院的席位数。因此不论这个定额是从多少个地方选区聚集起来的，得到这个定额的每个候选人都会当选。如果像目前一样，在地方进行投票时，任何选民都能够自由地投全国任何地方的候选人的票，那么，对于那些不愿意选举地方候选人的选民们来说，他们可以用自己的选票去选出那些在全国各地竞选的人中他们所最喜欢的人。如此一来，就能使那些实际上被剥夺了选举权的少数人真正实现他们的选举权利。但重要的一点是，这种方式不仅能够使那些拒绝选举地方候选人的人，还有那些虽然选举了其中一人但是失败了的人，能够在其他地方找到在自己的地区无法得到的代表。所以这个方案还有这样的规定：选举人可以提交一份除了他首选的人名之外还包括其他人名的选举纸。最初他的选票只计算一个候选人；但当他的第一个选择对象没有得到选民定额因而未能当选时，他的第二个选择对象还有可能因此而当选。

选民可以按照选择的顺序将名单扩充到较大的数目，这样以使列在名单靠前的人名如果不能凑足定额或者即使不用他的选票也能凑足定额，但选票仍然还可以用来帮助其他的人当选。为了得到足量的议员来完成下院的选举，同时为了防止被极有名望的候选人占去几乎所有的选票，就有必要对此进行规定：不论候选人得到多少选票，计算他的当选票数都不应该超过定额。如果超过，则其余投给他的选票将计算给选民各自名单上需要选票并能依靠这些选票的帮助来完成定额的下一个候选人。

在这里，我们就不详细讨论为决定一个候选人的选票，哪些应该被用于他的当选，哪些可以让别人用而提出的若干方法。当然他应当保留所有那些如果不是为了选他就不会投票的人的选票；而对于其余的选票，如果没有更好的办法，就应用抽签来作为无可非议的权宜办法。之后，选举纸将统一被送到一个中央办公室，在那里有人计算选票，以确定每一候选人所得的第一、二、三及其他选票的数目，并将定额分给其他每一个能凑足定额的人，直至下院的人数完全满了为止。第一的选票优先于第二的选票，第二的选票优先于第三的选票，以此类推。最后选举纸和一切计算的原材料都将存放在公共保管所，以供所有相关的人查阅，如果有人因为得到定额却未能正式当选，他就有权并且容易查实这些资料。

这个方案的主要规定基本上就是这些。为了对它的简单结构有更加详细的了解，我不得不提到黑尔先生所著的《论代表的选举》（它是发表于1859年的一个小本子）a，同时还要提到亨利·福西特先生（现在是剑桥大学的政治经济学教授）所写的一本名为《对黑尔先生改革法案的简化和说明》的小册子（1860年出版）。后者就是对这个方案的极为简要的说明，他将这个方案简化成最简单的原理，略去了一些黑尔先生原先所作的规定，虽然这些规定在本质上是有益的，但却被认为它所增加的实际用处不如丧失的简明性多。我敢预言，对这些著作研究得越多，那么对于这个方案的完全实际可行性，以及它的卓越优点，我们就会有越强烈的印象。这些优点是那么卓越和众多，以至于我相信是它们使黑尔先生的方案成为迄今为止对政府理论和实践方面所作出的最伟大的改进之一。

第一，它确保了选举团体的每个部分都能有按照人数比例的代表，即它不仅仅只是保证了两大政党，或者还要再加上个别地区的几个大的地方性的少数，而且还保证了全国范围内的为数众多的每一个少数都有权能够在平等公正的原则上推选出自己的代表。第二，每个有选举权的人不会像现在这样，虽然名义上是代表他，但实际上并不是他所挑选的人。下院的每个议员都是意见一致的选民所选出的代表，代表着他们。

根据定额的规定，这个代表将代表着一千个、两千个或五千个，甚至一万个选民，其中的每一个选民不仅是投了他的票，而且是从全国范围内选择了他，而不仅仅是从当地市场所提供的作为唯一选择的两三个，并且还可能是烂橘子中推选出来的。在这种关系中，选民与代表之间的联系就会具有一种力量和价值（对于这一点，目前我们还没有经验）。每一个选民都与他的代表一致，同样的，代表也与他的选民一致。每个选民之所以投他的票，要么是因为在一定数量的选民所了解的所有议会候选人中，他是最能表达这些投票者个人意见的那个人，要么是因为在这些投票者对其能力和品质极为尊重并且愿意委托作为代表的那些人当中，他是其中的一个。议员所代表的不仅是市镇的灰泥和砖块，而且代表着人们；他们所代表的是选举人自己，而不仅是少数几个教区的委员或教区的显贵。尽管如此，那些在地区代表制中的所有值得保存的东西也都将

a 在最近出版的第二版中，黑尔先生在某些细节的规定上作了一些重要的改进。被保存下来。尽管全国议会应当尽可能少与纯地方性的事务发生关系，但是当它与地方性事务发生关系的时候，就应当特别委派议员去照顾每个重要地区的利益。在依靠自身范围内的选民能够凑足定额的每一个地区中，多数方面一般愿意要他们自己的人来代表；也就是说由一个居住在该地区并且了解当地情况的人来代表。当然前提是倘若能够在候选人中找到这样一个人，并且从其他方面看来，他又很适合做他们的代表。因此真正的问题主要集中在少数方面，因为他们不能选举当地的议员，就只能指望在别的地方可以有一位除他们自己的选票外，应该还会得到其他选票的候选人。

在所有的可能组织全国选举的方法中，在代表的值得期待的智力条件方面，这个方法提供了最好的保证。由于目前人人都可以进入议会，因此仅仅具有才能和品德的人想要进入下院就变得更加困难了。如今能够当选的人只是那些在地方上有影响，或者是靠花大量的钱来发迹的人，又或者是那些经由三四个商人或业务代理人所邀请，由两大政党从他们在伦敦的俱乐部派下去的人，这些政党在任何情况下都对他们的选票有把握。

依据黑尔先生所构建的体系，如果人们不喜欢地方候选人，或者他们选择的地方候选人未能当选，他们将有权从候选人名单上选择那些具有全国声誉、为他们所赞同的拥有一般政治原则的人，将这些人的名字填入选举纸。因此尽管缺乏地方影响，也并未宣誓效忠于任何政党，但几乎每一个多多少少具有一定好名声的人，都会有很好的机会来凑足他当选所需要的定额；并且在有了这种支持之后，就可以期待这样的人会以迄今都未曾梦想过的数目大量涌现出来。许多具有独立思想的有才能的人，虽然根本没有机会由现有的任何选区的多数选出，但可以通过他们的著作或在某个公益领域所作的努力，而使得自己被几乎这个王国的每个地区的一些人了解和赞同，倘若每个地区所投给他们的每一张选票都能计算到他们的选举上，也许他们就能够完成定额票数。除此，再也没有任何其他的方法，能够设想使议会这样确定地包括国家的精华了。

这项选举制度之所以能够提高下院的智力水平，并不仅仅是通过少数的投票。对于多数来说，他们也不得不寻求一些具有更大才干的人。当构成多数的人们不再处于霍布森的这种选择地位时，也就是不再处于或者投地方领袖所提出的人的票，或者根本不投票的地位时，当由领袖们所提名的人不仅仅需要面对来自少数方面的候选人的竞争，而且要面对所有在全国都有声望且愿意服务的人的竞争的时候，这时就不可能再把那种首先出现的、嘴里鼓吹着政党的口号、同时口袋里放着三四千金币的人硬塞给选民了。为了不将选票送到别处，防止少数取得胜利，多数方面将会坚持推选一个可以当选的候选人。极小部分人奴役多数人的状态即将结束，在这种情况下，最好的和最有能力的知名地方人士将被挑选出来进行提名，如果有可能的话，就尽量选择一些在当地以外也有名声的人，因为他们还可能会得到其他地方意外选票的支持。各个选区的选民都将为最好的候选人进行竞争，并将争着从对地方情况熟悉并且有地方关系的人中选择出在其他各方面也最有名的人。

在现代所谓的文明的代议制政府环境中，自然的发展趋势是走向集体的平庸，随着选举权的不断下降和扩大，这种趋势随之不断增强，其最终的结果就是将主要的权力交到远远低于最高社会教养水平的阶级手中。虽然有高度智力和优良品质的人必然在数量上是少数的，但他们的意见是否能被听取的情况却会有很大的不同。在虚假的民主制中，仅仅给予地方的多数人以代表权而不是给予一切人以代表权，因此受过教育的少数人可能在代议制团体中根本就没有自己的发言人。公认的事实是，在这种有缺点的模式之上建立起来的美国民主制中，对有高度教养的社会成员来说，除了成为愿意牺牲自己的意见及看待问题的方法而去做在知识上比自己低的人们的卑躬屈膝的发言人之外，他们就很少参加国会或者州议会的竞选，即使他们参加了，也很少有当选的可能。如果黑尔先生所提出的这种方案能够有幸地在这个美洲共和国的开明而爱国的创立者们心中浮现，那么联邦和州议会中就能包含许多卓越的人物，民主制也就能够免受最大的谴责，因而也就不会有最致命的弊病了。黑尔先生所倡议的个人代表制度对于这个弊病来说，几乎是一剂特效药。

这样散处在国家各个地方选区的有教养的人们的少数，将能够按照人数的比例选出这个国家一定数目的最有能力的人。因为他们没有其他的方法能够使他们稀少的人数对任何重要的事情产生影响，所以他们将在这个最强烈的诱导下选择这样的人。除了自己由于实行这种制度而在质的方面能够有所改进外，多数的代表将不再单独占有整个舞台。在人数上，他们的确将胜过其他代表，就如同一个阶级的选民在人数上胜过另一个阶级的选民一样，在票数上，他们总是能够胜过其他的代表，但以后他们就将在其他代表面前发言和表决，并受到来自其他代表的批评。如果发生争议，他们至少要在表面上要用有说服力的理由去应付那些有教养的少数人的论点；既然不能像对持一致意见的人们所说的那样，简单地假定他们是对的，因此有时他们也会碰巧承认自己是错的。因为一般来说，他们是善意的（从这一点来看，总可以期待能够适当地选出全国代表），在不知不觉的情况下，他们的思想会在和其他代表接触甚至相冲突的思想的影响下得到提高。

那些拥护不得人心的主张的人，再不会只从他们自己一边的人所阅读的书刊中提出他们的论点，对立双方的人们将会面对面、手挨手地碰在一起，因而全国人都对他们的智力作出适当的比较。那时人们就会发现，依据占优势的计算票数的意见，倘若不仅要计算票数而且还要掂量它的分量，那么它是否也会占有优势。当一个有才能的人拥有在公正的场所里显示他的能力的手段时，群众通常都有确实地识别他的本能。倘若这样的人连最起码的分量都没有得到承认的话，就是因为制度或者惯例而使得他不被人们看到。

但在古代的民主制中，是没有办法使得有才能的人不被人们看到的，因为讲坛是对他开放着的。在这里，他并不需要任何人的同意就能使自己成为公众的顾问。但在代议制政府中却不是这样的。比如特米斯托克里或者德莫西尼，虽然他们的意见可能会挽救他们的国家，但遗憾的是他们终生都没有获得一个议席，这就使得即使是代议民主制最好的朋友也会感到不安。但是倘若代议制议会能够保证在这个国家里至少有那么几个第一流的人物，虽然其他的人都是只具有一般智力的人，但仅凭这些领导人物就能在审议问题时发挥明显的影响——尽管在其他许多方面他们是以违反舆情而出名的。我再也想不到有任何方法能够像黑尔先生所倡议的那样，确实地保证会有这样的人物。

议会中的这一部分人也是一项伟大的社会职能中的适当机关，任何现有的民主制都没有对于这项社会职能作出规定，但是倘若长期不实现该项职能的话，任何政府都势必会走向衰退。这项职能可以被称为对抗的职能。在任何政府中都存在着一种力量，它要比其余的力量更强大，并且这种最强大的力量往往倾向于变成唯一的力量。它总是有意或无意地力求使其他的一切屈从于自己。当还存在某种势力能够经常和它对抗，与它的精神不一致时，它就不会感到满足。然而，一旦它成功地将所有对抗势力都压下去，并且按照自己的模子铸造出一切时，这个国家的进步也即将终结，并从此衰退下去。人类的进步是许多综合因素的产物，迄今为止，人类中拥有过的力量都不能将这些全部因素包括进来，甚至是那些最施行仁政的力量也只是包含了某些善的要素，而如果要继续进步的话，其余的要素就必须来源于其他某些方面。只有在社会最强大的力量与某个对抗力量之间，比如在精神的权威与世俗的权威之间，在军人或地主阶级与劳动阶级之间，在国王与人民之间，在正统教会和宗教改革者之间进行激烈斗争的时候，社会才能有长期、持续的进步。

当任何一方取得争斗结束时的完全胜利，并且没有发生其他冲突时，最初的停滞也就随之而产生了，接下来的就是衰退。与其他人掌权相比，由人数上的多数来掌权较为公正并且危害也较少，但它仍然伴随着同样性质的危险，甚至是更为确定的危险。因为在由一个人或几个人掌控权力的政府中，民众总是作为一种对抗的力量而存在着的，尽管他们可能不足以强大到能够控制前者，但是对于一切由于信念或利益的矛盾从而反对统治者的行为的人来说，民众的意见和感情是一种道义的甚至是一种社会的支持。但是倘若民主制处于至高无上的地位时，就没有一个或几个人足够强大到可以供不同意见和受损害或受威胁的利益来倚靠了。到目前为止，民主制政府面临的一项巨大困难，似乎是在一个民主社会里如何为个人抵抗统治权力来提供一种社会支持，也就是一种支点。这种社会支持是迄今为止都能保持着先进的一切社会情况所曾提供过的。它为那些受到占优势的公众舆论轻视的意见和利益提供一种保护、一种集合点。因为如果没有这样的一种支点，那么较古老的社会，以及除少数几个例外的所有的现代社会，通过由那部分享受社会和精神福利的人独揽大权，都会逐渐解体，或者变得停滞不前，也就是缓慢退化。

不过话又说回来，这一巨大的需要正是个人代表制以现代社会的实际情况所允许的最完善的方式来满足的。也只有在少数有教养的这部分人中，它才能够为民主制的多数的本能倾向找到一种补充或者使它臻于完善的矫正物。但是通常在构成民主制政府的一般方式上，这个少数并没有自己的发言机关，但黑尔先生所构建的体系正好提供了一个机关，从而为依靠集合少数而被选举到议会中的代表提供了一个最完善的机关。至于说将有教养的阶级另行组织起来，即使这是可行的，也会不可避免地招人猜忌，因为只有完全没有影响才能避免触犯别人。但是倘若使这些阶级中的精华来构成议会中的一部分，使用他们与其他议员相同的名义，即他们代表着同样数目的国民，代表着同样大的一部分国民的意志，这样他们的存在就不会招致任何人的不愉快了，从另一方面来说，不论他们是在所有的重要问题上提出自己的意见，还是在积极地参加公共事务方面，他们都处在最有利的位置上。

或许他们的才能能够吸引比他们的人数更多的一份政府实际行政工作，这就如同古雅典人不曾委派过克勒昂（cleon）或海帕波拉斯（hyperbolus）要负责的公职（当然，他们使用克勒昂于派洛斯和安菲波利斯实际上纯属例外），但尼西阿斯（nicias）、狄拉米尼斯（theramenes）和阿尔西巴德（alcibiades）却经常从事国内国外的工作，虽然人们都知道相较于民主制，他们更同情寡头制。尽管在实际表决时有教养的少数只能按照他们的人数来计算，但是由于他们具有的知识，以及由于这种知识而使得他们具有对其他人的影响，他们作为一种道义力量反而要重要得多。能够使民众的意见保持在理性和正义范围之内，并且使它不受到那些袭击民主制的各种薄弱方面的腐化势力的影响，人类的智慧很难再设想出比这个更为合适的安排了。这样看来，民主政体下的人民将能够得到在其他任何情况下都得不到的东西——这就是在智慧和品质方面比自己更高级的领导人。现代的民主制的伯利克里也会偶尔出现，并且也会经常在它的里面涌现出一批优秀的和起指导作用的人。

在有关这一问题的、具有最根本性质的一系列正面理由之外，是否还存在什么反对方面的理由呢？其实一旦人们对某一个新鲜的事物进行真正的考察时，是没有任何事情能够经得起考察的。确实，如果以平等公正作为借口，但实质目的只是要用穷人的阶级优势来取代富人的阶级优势的人们（倘若存在这样的人），当然是不会同意将双方放在同等地位上的方案的。但是在目前我们国家的工人阶级中，我并不认为存在着任何这种愿望，虽然对于机会和蛊惑人心的手段将会在今后煽起这种愿望方面可能会产生的后果，我不愿提供任何保证。在美国，长期以来，人数上的多数都完全保持着集体的专制，大概和一个专制君主或由少数人统治的贵族政体一样，他们不愿意将它丢开。但我相信，在英国，民主政体还是能够满足于防止他人的阶级立法，同时这也不要求必须由他们自己来实行阶级立法的权力。

在表面上持反对黑尔先生方案的观点的这些人中，有的人声称他们并不认为这个计划能够实行。但是事实是，我们将会看到，持这样观点的人几乎从来就没有听说过该方案，或者即使听说过，也只是仅仅对它进行了极为肤浅和草率的考察。其他的一些人则是那些不甘心失去被他们称之为代表权的地方性质的人。他们认为，国家似乎是由地理和统计所产生的拟制单位构成的，而不是由人。议会所代表的也不是人，而必须是市镇和郡。但其实并没有人想要消灭市镇和郡。可以这么认为，如果住在市镇和郡里的人被代表了，那么市镇和郡也就被代表了。当没有人感觉到地方感情时，地方感情就不可能存在；当没有人关心地方利益时，地方利益也就不可能存在。

当具有这种感情和利益的人有了他们认为适当的代表时，如同这些人所有其他的感情和利益一样，这种感情和利益就能得到代表。我不能理解要把人按照地区安排的感情和利益作为唯一值得代表的感情和利益的原因；或者说，我不能理解为什么具有其他感情和利益的人虽然对这些感情和利益的评价要比对地理上的感情和利益更高，却只能用后一种感情和利益作为他们进行政治划分的唯一原则。以下的观念就是由言语所产生的错觉的一个奇怪的例子：认为约克郡（yorkshire）和米德尔塞克斯郡（middlesex）存在着不同于它的居民权利的权利，或认为利物浦市（liverpool）和埃克塞特市（exeter）是立法者所关心的、有别于当地居民的适当的对象。

但是，一般来说，反对者常常把问题简单地说成是英国人民绝不会同意施行这样的制度。他们对英国人民的理解力和判断力作出这样简单的判断，英国人对这样的一些人会怎样想，对此，我不打算说些什么。我个人认为，不经过试验就诬称英国人民对那些能够证明对他们自己或者对他人都有利的事情持有天生的、难以克服的偏见，这是不应当的。我还觉得当坚持偏见不加以改正的时候，与其说是别人的过错，不如说是那些宣称不可克服偏见，从而为他们从不尝试改正偏见而寻找借口的人的过错。无论是什么偏见，倘若不怀偏见的人们自己去谄媚吹捧它，进而将它看做一种自然法则的话，它就变成难以克服的了。

但是我相信在这样的情况下，在那些还没有听说过这一建议的人们当中，通常是由于未经充分讨论而没有把问题的所有赞成与反对的理由弄清楚，因此他们才会对一切新鲜的事物表示自然而健康的不信任，除了这个以外，并不存在其他的敌对。唯一存在的严重障碍就是不熟悉。这也是难以轻视的障碍，因为名称和实质上的极小的改变并不容易为人的想象力所接受，但对于实质方面的重大改变，人们却更容易接受。然而，在一种想法具有真正价值的时候，不熟悉也只不过是需要花费时间去消除的一种不便。通过这些天来的讨论，以及普遍的对于改进的兴趣的增长，在从前需要几个世纪才能做到的事情，现在往往只需要几年就能做到了。

自本文首次发表以来，对于黑尔先生的方案，人们有了若干的批评，通过这些批评，我们至少发现了一点，就是人们对该方案进行了仔细的考察，并且也有了比以前更加明智的考虑。这是对一切伟大的改进进行讨论后所必然得出的结果。这类改进最初遭遇的是盲目的偏见，以及只有盲目的偏见才可能会重视的论点。而随着这种偏见的变弱，它所用的论点会在一段时间内有所增强。因为，如果方案在获得较多的理解之后，它的不可避免的不便，以及导致它不能立即产生本来能够产生的所有好处的各种情况，就都和它的优点一起显露出来了。然而，所有我曾注意到的貌似合理的反对意见，都是这个方案的支持者所预见、考虑并讨论过的，并且他们总能发现这些都是不真实的或者说是容易克服的。

对于表面上看起来好像最严重的反对意见却可以作出最简单的回答。这种反对意见就是认为不可能防止中央办公室在有关选举的工作上不舞弊，或者脱离舞弊嫌疑。虽然可以提供自由地公开讨论并在选举后自由查阅选举纸的方式来为这一目的提供保证；但是他们认为这些是不中用的，因为选举人必须要把办事职员所做过的全部工作都核阅一遍才能查对选举结果。倘若选举结果必须由每个选举人各自进行查对，那么这个反对意见就非常有分量了。但在查对方面最多只能期望一个普通选举人去检查他自己的选举纸是如何被使用的。为了达到这个目的，经过适当时间后，每张选举纸都将被退回原处。落选的候选人及其代理人将代替他去做那些他做不到的事情。那些认为自己应当被选上却落选的人，就会独自一人或联合数人一起要求一个代理机构去检查选举的全部过程。一旦发现存在重大错误，他们将把文件送交给下院的一个委员会，委员会将会对全国的整个选举工作进行检查核实，并且其所需要花费的时间和金钱要比现行制度下的选举委员会对每个议员的选举进行彻查所需要的少得多，仅为其十分之一。

虽然有些人也假定这个方案是行得通的，但他们断言它的好处在两种情况下将无从发挥，反而会产生有害的结果。第一种情况是，把不适当的权力交给派系、宗派性联合、有特殊目的的社团［如缅因法同盟、国教废除促进会（ballot or liberation society）等］，或是因阶级利益或共通的宗教信仰而联合起来的团体。第二种情况是，党派有可能有目的地利用这种制度。为了使每个选区的全体支持者都能投票选举，所有政党的中央机关都会把它的候选人名单送往全国（总共六百五十八名）。他们的票数将远远超过其他任何独立的候选人所得到的票数。这些人争辩说，如同在美国那样，“候选人名单”制度仅仅对组织起来了的大党有利，人们将盲目地接受并且原封不动地投票赞同它们的候选人名单；并且他们除了偶尔会被前面所说的宗教团体或者是由共同的奇怪想法而结合在一起的一派人超过外，在票数上几乎不可能被超过。

看来对这一点的回答是确定无疑的。不论是按照黑尔先生的方案还是其他任何方案，没有人硬说组织将不再是一个有利条件。与有组织的团体相比，分散的成分往往处于不利的地位。既然黑尔先生所建构的方案不能改变事物的性质，不论是大的还是小的，只要有组织的政党或派系都将最大限度地利用组织来加强它们的影响，这是理所当然的事。但现实是在现有的制度下，这些影响就是一切，所以在这之外分散的成分就完全等于零。这样如果选民既不属于大党又不属于小派系，那么他们就没有办法使自己手中的投票变得有用。黑尔先生的方案为他们提供了一种办法。在使用这种办法时，他们可能会拥有不同的巧妙程度。据此，他们可能会获得他们应有的一份影响，也可能会得到比他们应得的要小得多的一份。

但不论他们实际得到了多少，对他们来说都将是明显的获利。为了每个小小的利益或是小小的目的的联合，人们都认为可以组织起来的时候，为什么我们不认为国民的智力和品质这种巨大的利益也应该组织起来呢？倘若可以有诸如禁酒会的候选人名单或贫民教养所的候选人名单之类的名单，为什么选区中的一个对公益热心的人却没有资格提出一个“个人优点”的候选人名单，并且在邻近的整个地区散发呢？因为少数热心公益的人不可以在伦敦集会，所以难道要从候选人名单中挑选出一些最有名望的人，而不去考虑他们有严重分歧的意见，只花取少许的费用就在所有的选区内予以公布吗？要知道，两大政党的影响在现行的选举方法下是无限的。但如果按照黑尔先生的方案，这种影响虽然是巨大的，但也是有一定限度的。

不管是它们还是任何较小的派别，都不可以选出超过比它们追随者的相对数目比例多的议员。不过，美国却是在与此相反的情况下推行候选人名单制度的。在美国，因为选举是按照简单多数进行的，所以选民对政党候选人名单投票时，如果投的是肯定得不到多数的人，那么他所投的票就被浪费掉了。但是如果依照黑尔先生的制度，对那些众所周知的杰出人物投票，几乎能够达到与为政党候选人投票相同的目的。因此可以希望每个自由党人或保守党人，以及不单纯是自由党人或保守党人的每一个人——即在他的政党的选择之外还有他自己某种选择的人，对政党候选人名单中不太出名和不重要的人进行删除，同时写进一些对国家来说是一种光荣的人来替代他们。如果这一事实成为可能的话，就能强烈地诱使那些负责拟定政党候选人名单的人把那些对他们一方比较同情的社会名流也纳入各自的候选人名单中，而不是仅以宣誓效忠的党员为限。

对存在的困难不应该佯作不知，应当意识到独立的选民才是真正的困难，想投票选举没有后台的优秀人物的选民，通常先写下几个这种人的姓名，在之后的名单上填写政党的候选人，这样一来却有助于增大他们所不愿选择的那些人的人数。有一个容易的办法可以补救这一点，倘若非要采取的话，那就是限制对第二位的或非必要的投票数。对于六百五十八个候选人，或仅仅只对一百个候选人，任何选民都不大可能会有基于个人了解的独立选择。当他不仅仅是作为一个政党的普通成员而是将作为一个人去进行投票，对于被限制在二十，五十，或者任何他有可能实行自己选择的数目时，他都不会反抗。但当这一制度得到充分理解的时候，即使没有这种限制，这种害处也有可能自行消灭。所有在力量方面受到极大限制的派系的最高目标都将是抵制这种害处。即使这些派系自身一般都是小小的少数，它们也将发出如下的指示：“只对你们的特别候选人进行投票；或者最起码把他们的姓名放在最前面，在你们的人数可保证的情况下以此来增大他们能够通过第一选票从而获得当选定额的充分机会，或者使他们所得到的选票不至于过少。”从这一指示中，不属于任何派系的选民将获得教益。

每个小集团都将拥有恰好是它们所应当有的那么大的力量。它们所能发挥的影响也恰好就是它们的选民人数使它们有资格具有的影响。这两点都恰恰好，一点也不多，一点也不少。从另一方面来说，为了保证这一点的实现，它们甚至将愿意提出具有其他特长的候选人作为它们的特殊宗旨的代表，从而企图得到该派以外的选民所投的票。说起来也很奇怪，那些流行的为现行制度进行辩护的论点是随着对该制度的攻击的性质而改变的。如几年以前，对当时的代表制表示支持的得意论点说，所有的“利益”或“阶级”在那种制度下都得到了代表。它的意思毫无疑问地就是说所有在某种程度上来说是重要的利益或阶级都应当得到代表，应当在议会中有自己的发言人或辩护人。但之后，该论点又说，应当支持这种制度，因为这种制度不仅给予辩护人部分利益，而且还提供给他们议会讲坛。对于这种改变请加以注意。黑尔先生的制度确保议会讲坛不可能被部分利益所支配，但它却保证了这种利益有辩护人，甚至是这一点也受到了人们的谴责。它同时受到来自阶级代表制和人数代表制两方面的攻击，因为它把两者的优点结合起来了。

但是人们接受这项制度的真正困难还不是这样一些反对，真正的困难是对它的复杂性所持有的夸张的想法，以及因此而产生的对它能否付诸实行的怀疑。实际的试验将是对这一疑问的唯一圆满的回答。如果人们更普遍地知道这个方案的优点，并且公正的思想家对它有更广泛的支持，那么就应该努力使它在一定的领域内加以试行，例如将其在某大城市的市选举中试行。为了使约克郡的西赖定 （west riding） 得到四名议员而决定将它划分开，而不是将该选区保留而不分出，以便于试行新原则，那么候选人只要取得投票总数的四分之一就能当选，不论是在第一或第二位选票中，此时就失去了一次对这个方案做试验的机会。虽然说这种试验是对这个方案价值的极不完全的检验，但它将提供一个具体做法的例子以供这种方案试行，它将使人民确信这个方案是能够实行的，并且使人民熟悉这个方案的结构，同时为判断那些被认为是严重的困难到底是真实的还是仅是想象的提供资料。我确信，在这种局部试验得到议会批准的那天，将会是一个议会改革的新纪元的开始。它注定将会给代议制政府带来适合其成熟和胜利时期的形式，到那时，代议制政府应该度过了战斗的阶段，这也是迄今世人所看到的阶段a。

..a 就在本书前一版与本版的间隔期间，实际上已经在比市或省更大的规模内进行了此处所建议的试验，并且若干年来这些试验一直在进行中。在不是丹麦本土的，而是为整个丹麦王国所制定的丹麦宪法中，几乎和黑尔先生的方案一样的方案中规定这少数的平等代表制，这又增添了许多事例中的另一个例子，它说明了解决在人类思想或人类社会一般情况所产生的困难的方法是怎样在没有联系的情况下，同时出现在若干有教养的人士心中。罗伯特·李顿（robert lytton）先生写的一篇有才华的文章充分而明了地向英国公众说明了关于丹麦选举法的这一特色。这篇文章是在l864年出版的公使馆秘书所写的重要报告之一。黑尔先生的方案［现在也可以被称为安德里（andrae）先生的方案］从此就从单纯的规划上升为实现了的政治事实。

虽然丹麦是个人代表制成为一种制度的唯一的国家，但这个想法在思想家中进展得非常迅速。许多国家现在都普遍认为选举权是必需的，这个方案几乎正在所有的这些国家里迅速取得进展：它成为民主制的朋友们的原则的逻辑的结果；在比起选择更像是接受民主政府的人们那里，它成为一种对民主政府的各种不可少的补救办法。瑞士的政治思想家们率先开路，紧跟在后面的是法国的政治思想家们。不用说别人，两位法国最有影响和权威的政治作家就在最近一段时期内对这个方案表示过公开的赞同。这两位作家分别属于温和的自由派与极端的民主派。

在德国该方案有一个追随者是当时一个最有名的政治思想家，他同时还是巴登大公（grand duke of Baden）的自由党内阁的著名成员。这是帮助美国的重要思想觉醒的问题之一，美洲共和国已经是尚有待分晓的争取人类自由的伟大斗争的一个成果。在澳洲，我们所拥有的其中两个主要殖民地中，各立法机构已经在考虑黑尔先生的方案，尽管还没有被采用，但已经有一个大党对它给予支持；同时，一般政治的保守派和激进派的多数发言人都表示对该方案的原则已经有了明白而完全的了解，这充分说明，以前说它是复杂得无法理解和采用的观点是毫无根据的。不需要要求所有的人对这个方案及其优点都理解，除非到了他们认为值得不厌其烦地真正注意它的时候。

第八章 扩大选举权

刚才描述过的是一种代表所有人而不是仅仅代表多数的代议制民主政体。在这种政体里，各种有才智的人的利益和意见，虽然居于少数但仍然会被听到，并有可能依靠高品质和有力的论点得到按照他们的人数来说难以得到的影响。这种民主政体是唯一平等的、唯一公正的、唯一由全民治理的全部人的政府、唯一真正的民主政体。它不会带来时下流行的被虚假地称谓的民主政体的最大害处。现在我们对民主政体的观念完全是建立在当前流行的民主政体上的。然而，即使在上述民主政体内，也是人数上的多数拥有绝对权力（倘若他们愿意行使这种权力的话）；并且这些人将完全来自一个具有偏见、先入为主和一般思想方法的阶级，而这个阶级——只从一点来说——绝不会是最有教养的阶级。

因此，这个政体仍然容易产生阶级统治所独有的害处，虽然比现在打着民主制的旗号的某个阶级的排他统治肯定在程度上小得多，但是除了由于该阶级本身的道德良知、节制和律己中可能有的限制外，仍然没有任何有效的限制。倘若有足够的制约，那么关于立宪政体的哲学顶多就是一桩严肃的小事罢了。宪法中的任何委托依据的都是以它可以提供受托人不能滥用权力，而非他们不愿滥用权力的保证。要么就使民主政体中这一薄弱的方面得到加强，要么它就要有能力组织得使任何一个阶级，即使是人数最多的阶级，也不能将其他任何人贬低到政治上无足轻重的地位，并根据它排他的阶级利益指导立法和行政的进程，否则民主政体就不是理想中最好的政府形式了。关键是找到对这种权力滥用有所限制而又不会对平民政府所特有的长处造成损害的那种办法。

通过限制选举权，包括将一部分公民强制排除于选举权之外的权宜办法是不能达到这种双重要求的。当直接关系到国家巨大利益的行动需要人民参加时，国家就会对最底层的人民进行知识和思想感情的教育。这是自由政府的主要好处之一。前面已经着重地谈过这一论题，因此我之所以重申这个论题只是因为很少人对人民制度的这种效能给予过它应有的重视。在人们的观念中，从看起来那么微不足道的事情期待那么大的效果，就如同通过体力劳动者行使参政权看出精神进步的有力工具一样，是无法想象的。但是，如果人民群众中实质上的精神教养并非单纯的幻想，这就是必须走的道路。倘若有人不看好这条路，德·托克维尔先生的伟大著作的全部内容将为我作证，尤其是他对美国人的评价。几乎所有到美国旅行过的人都能强烈感受到，在某种意义上，每个美国人都既是一个爱国者也是一个有教养的人。德·托克维尔先生表明，这些特质与他们的民主制度是密不可分的。

从来没有在别处见过受过教育的人的思想、爱好和感情是这么广泛普及，或者甚至没有人认为它是可能达到的a。但这对我们所可能期待的那种在其非排他性上一样民主，而在别的重要点上组织得更好的政府来说却根本不算什么。因为在美国，政治生活明显是最有价值的学校，但它也是排斥最有才能的教师的学校；这个国家的最优秀的人物被关在全国选举和一般地被关在公共职务的大门外面，好像他们的资格被正式取消了一样。在美国，民众同样是权力的唯一来源，它吸引着这个国家的所有自私自利的野心，正如君主吸引着专制国家一样。与专制君主相同，民众被包围在阿谀奉承的氛围中，权力对人的腐化作用和它的改善和提高作用是完全不分伯仲的。甚至在好坏作用平分秋色的情况下，民主制度在美国的最底层的阶级中，和英国等其他地方的最底层阶级比较起来，也会产生非常显著的智力发展上的优越，那么，倘若只保留好的作用而又没有坏的作用又是什么情况呢？在某种程度上，这是能做到的，但不是依赖排除的那部分人民，他们除了因为可能被引导关注政治

..a 下述的“英国驻纽约博览会专员的报告摘要”——援引凯里（carey）先生的《社会科学原理》——至少明显地为正文中的一部分主张提供了证据：

“我们有少数杰出的工程师、技工和一大群有智慧的工人，但是美国人似乎希望整个国家的每个人都是这样的。轮船已经挤满了他们的河流；工厂正逐渐占据他们的山谷；他们的市镇是当下表现市镇人口特色的一切技术之乡，优于除比利时、荷兰及英国以外的欧洲其他国家；几乎所有在欧洲的技艺都在美国凭借和欧洲同等的技术甚至比欧洲更好的技术进行着，尽管它在欧洲已经经过多少年代的发展和改进。可以预见整个国家的人都是富兰克林、斯蒂芬森和瓦特式的人物，在别的国家看来这是无法想象的事情。相比于欧洲大多数人比较无生气和无知（尽管也有少数受过良好的教育和有天赋的人是非常优越的），最值得大家注意的则是整个美国人民的伟大智慧。”事务而形成对远大复杂的利益的难能可贵的关心外，很少带来其他智力上的刺激。只有通过政治讨论，一个从事日常工作、有着不会接触到各种意见、情况或想法的生活方式的体力劳动者，才会因此懂得，深层的原因和发生在遥远地方的事件都深深地影响着他的个人利益。

只有通过政治讨论和集体的政治行动，一个由于日常职业，兴趣被局限在他周围的小圈子的人，才能学会同情他的同胞，和他们产生共鸣，并自发成为伟大的社会的一员。但是政治讨论与那些没有投票权，也不争取获得投票权的人们来说是没有丝毫关系的。他们的地位，相对于选民，就和法庭上的听众相对于陪审席上的十二名陪审员一样。不需要他们的投票，不会力求影响他们的意见。提出的控诉，陈述的论点，都是针对别人而非针对他们。没有什么事情依赖于他们可能作出的决定，对他们来说，没有必要也没有原因作出任何决定。在一个就其他方面来说是人民的政府的地方，没有投票权，也没有希望获得投票权的人，或者永远是一个不满分子，或者就是对社会一般事务漠不关心的人。对这样的人来说，应当是由别人去管理那些事务。他除了遵守法律以外，不关心任何法律，除了充当旁观者以外，毫不在意公共利益和公共事务。他根据这种地位对这些了解或关心的程度，可以部分地与一个中等阶级的普通妇女对政治的了解或关心的程度（同她的丈夫或兄弟比较而言）相提并论。

暂且抛开所有这些考虑，对于每个人来说，只要不是为了防止更大的害处，就不给他在与别人同样关心的事务的处理上发表意见的一般权利，对他个人是不公平的。倘若他必须交税，倘若他必须入伍打仗，倘若他必须无条件地服从，那么在法律上他就应该有权知道原因，有权要求征求他的意见，要求根据他的价值（尽管不是超过他的价值）看待他的意见。在一个足够发达和文明的国家里，不应该有贱民，不应该有被取消了资格的人，除非他自己真的犯了错。无论是谁，当别人不征询他的意见就擅自限制他的命运的无限权力的时候，他的地位就已经降低了，不论他是否有所察觉。即使在人类思想未曾达到过的进步很多的国家里，遭遇到这样处置的人也不会受到和有投票权的人同样的公平对待。统治者和统治阶级当然要对有选举权的人的利益和愿望进行考虑；但是对于无选举权的人的利益和愿望，他们有考虑与否的自由，再者，无论是多么诚实，一般说来，他们过分忙于他们必须注意的事，以致没有多余的时间去考虑那些他们可以泰然加以忽视的事情。所以，只要是专横地排除任何人或者任何阶级的选举权的做法，都不会长久地使人满意。根据这种做法，并非一切有意愿取得选举的特权的成年人都可以取得该特权。

然而，作某些排除肯定是有正当理由的，它们并不违背这一原则，尽管它们本身是种缺陷，但要摆脱这种措施，只有要求作这种排除的事态消失。在我看来，任何不会读、写以及不会作基本的算术运算（我特意加上的）的人是不能允许其参加选举的。为了达到公平——即使在选举权并不因此为转移的时候——应该提供给每个人达到这些基本要求的手段，或者是免费的，抑或是自谋生计的最穷的人所拿得出的费用。倘若真达到这种情形，人们就不会想到让一个不会读的人拥有选举权，就像不会想到要让一个不会说话的孩子拥有选举权一样。那么就不是社会而是他自己的懒惰导致他被排除在外。当社会还无法履行它的义务，使每个人都能有接受这种程度的教育的权利时，在这种情形下是有些难堪的地方，然而这是值得忍受的。倘若社会不能同时履行两项重大义务，那么必须先履行两者中较重要和较根本的一项，基于此理，履行普及教育必须先于普及选举。

只有常识受到一种经验的理论影响的人会坚持说，支配他人、支配整个社会的权力应当交给那些没有照顾他们自己所需的最基础、最根本的条件的人，应当交给那些没有用来明智地追求他们自己的利益以及和他们最密切地结合在一起的人们的利益所需的最基础、最根本的条件的人。当然，还可以把上述论点往前推进一步，使它可以说明更多的问题。尤其值得期待的是，除了读、写和算术以外，选举权的必要条件还可以有别的事项；对地球的构造以及它的自然区别和政治区别，对通史以及本国历史和制度的基础知识也可以作为要求一切选民的条件。

但是这类知识，无论对明智地行使选举权多么重要，但在我们国家不是，除美国以外在其他任何国家大概也不是所有人民都能获得的。同时也没有验证是否取得了这种知识的确实可靠的办法。目前，试图这样做只会造成不公平、瞒骗和各种欺诈行为。不进行区别地给予或者不给予选举权，比起由一个公务员去随意指定给这个人选举权、不给那个人选举权来，要好一点。然而，要检验读、写和计算能力，应该没有什么困难。要求每一个前来进行选民登记的人在登记员面前从英语书上抄写一句话，并依照比例的运算法则算一道题是非常容易的。通过明确的规则和绝对的开诚布公，对如此简单的测验保证诚实地进行也是非常容易的。因此这一条件应该在任何场合被附加在普及选举中，几年过后，选举所排除的只是那些对这种权利漠不关心的人，就算他们投票，一般来说，他们的选票也不表明任何真正的政治见解。

同等重要的是，有权对全国或地方税进行表决的议会，应该专门由那些支付所加的税的人选出。不交税的人，通过他们的投票处置他人的财产，就极易引发浪费而不会想到节省。就财产问题而言，他们拥有任何投票权都是与自由政府的根本原则相违背的。这种做法将控制权力和权力的有益的行使方面的利害关系截然分开。这相当于允许他们为了自己认为适合称为公共目的的任何目的而随意使用别人的财产。据了解，这在美国的一些大城市已经产生非常繁重的、完全由富有阶级负担的地方税率。代表权的范围应与纳税的范围一致，不大不小，是与英国制度的理论相符的。但是出于使作为代表制的这一附带条件符合普遍性的目的，向最贫穷阶级征税（看得见的税），就像在其他许多考虑上是值得期待的一样，也是必要的。

在我国和其他大多数国家，几乎每一个工人家庭都是通过购买茶、咖啡、白糖，当然还有麻醉剂或酒类，而交纳了间接税的。但我们很难感觉到这种方式的对公共费用的支付，除非支付者是个有教养和善于思考的人，否则不会像直接让他付款支持公共开支那样把他的利益和较低的公共开支紧密联系起来。就算假定他能如此，不管以他投票的方式硬派给政府的开支如何浪费，他当然会注意避免通过自己所消费的物品上的附加税来支付这种开支。最好以人头税的简单形式对社会的每个成年人课以直接税；或者每个成年人要想成为选民须额外纳一笔税；或者让每个登记的选民每年交纳一小笔随着国家总费用的增减而增减的费用；这样每个人就可能认识到他投票表决的款额有一部分是他自己的钱，因而他会关心如何将金额降低。

无论如何，我认为领取教区救济就要绝对取消选举权资格是基本原则的内在要求。不能凭借自己劳动维持生活的人不应该要求随意取用他人金钱的权利。一个人当他的生活是依靠社会其他成员维持时，他就放弃了在其他方面和别人具有同等的权利的要求。他所依靠生活的那些人可以正当地要求专门由他们管理那些共同关心的事，他对这些事没有贡献，或贡献抵不上他取走的。应当规定一个期限作为选举权的一项条件，如登记前五年之内，申请选民登记者的姓名不能作为领取救济者被记入教区救济名册。

没有证明有偿付能力的破产者，或从破产法得到过好处的人的选举资格也应被取消，直到他对自己的债务进行了偿还，或至少证明他现在不是，并且已在很长一段时间内不是靠救济维持生活。长期不交税，可以说明肯定不是出于疏忽时，在继续不交税期间的选举资格应被取消。这些排除做法在其性质上只是暂时的。它们要求的只是每个人——倘若出于他们的意愿——都能或者都应当能够遵守的条件。它们使所有处在一般情况下的人都能获得选举权。倘若真的有人必须放弃选举权，那么他要么对为了选举权必须做的事情不够关心去做，要么是处在一般的消沉、落魄的状况，在这种状况下，他不会感觉到增加的那少许的对别人的安全来说是必要的限制，在他摆脱上面这种状况后，这比别人差的标志也将随之消失。

因而最终（假定不存在除我们刚刚讨论过的以外的其他限制），我们可以期待，除去那个不断减少（希望这样）的阶级，也就是领取教区救济者以外，任何人都有选举权，以达到除了很少例外以外选举权是普遍的。据我们所知，像这样广泛普及选举权，是一个扩大和提高了的好政府的概念的必要条件。但是在这样的情况下，在多数国家，尤其是在我国，体力劳动者将成为选民的主体；而政治知识水平过低和阶级立法的双重危险，都将仍然在很可怕的程度上存在。说到我们是否能找到避免这些祸害的办法，还要继续观望下去。

倘若人们真正希望避免那些危险的话，是可以避免它们的。不依靠任何人为的办法，而是依靠实现人类生活的自然秩序，这在没有利害关系和相反的习惯看法的事情上，是受到每个人欢迎的。在所有人类事务中，一个人只要与其有直接利害关系且不受其他人保护，就有公认的发言权，并且只要他对发言权的行使不违反全体的安全，我们就不能正当地将其加以排除。但是，每个人应当有发言权和每个人应当有同等的发言权是两个完全不同的概念。当两个人对一件有共同利害关系的事持不同意见时，为保证公正是否就应要求这两种意见被看做具有相等的价值呢？倘若道德价值相同，而知识和智慧不相同，或者智慧相同，但道德价值不相同，那么具有较高道德和智慧的人的判断和建议，就比具有较低道德和智慧的人的判断和建议有更多的价值。

倘若实际上这个国家的制度主张这两种人的不同意见有相等价值，这就不是实事求是的主张。两者中具有较高道德和智慧的人，有权主张他的建议具有较大的价值。但难点在于很难确定哪一个人具有较高道德和智慧。在个人之间是不可能解决这个难点的，但是如果把人们当做集团和群体来看，就能够做到接近准确。在任何有理由认为属于个人和私人权利的场合，并没有人要求运用这个原则。在仅仅与两人中的一人有关的事情上，那个人有权依照他自己的意见办事，尽管比较起来另一个人可能更聪明。但我们所说的是与他们两个人有关的事情；在这种场合，倘若较无知的人不服从较聪明的人的指导，较聪明的人就不得不听从较无知的人。在这两种解决困难的方式中，哪一种是对双方最有利并最符合事物的一般情理的呢？倘若认为一方只能服从另一方是不公平的，那么哪一种才是最大的不公平呢？应该是较好的意见给较坏的意见让路，还是较坏的意见给较好的意见让路呢？

实际上，国家事务就属于这种共同关心的事，不同的地方是不必有人完全牺牲他的意见。他的意见总会被考虑进去，以某种数字计算，意见具有较大价值的人的投票就会获得较高的数字。依此处理，并没有什么事一定会引发那些具有较低程度影响力的人们的恶感。把对共同事务的发言权完全排除是一回事，依照其对共同利益的管理的较大能力使他有较大分量的发言权却是另一回事。这不仅是不同的两件事情，也是不能比较的两件事情。每个人对被人忽视并打上毫无价值的印记都有权感到受侮辱。除了傻瓜，而且只有特种的傻瓜以外，不会有人会因为承认他人的意见或者甚至是愿望，有资格比自己的意见或愿望得到更多的考虑而感到生气。不会有人愿意接受对属于自己的事情的那部分没有发言权；但是当一件事部分地与他相关同时又部分地与另一个人相关时，而且他觉得那个人对这个问题的了解比他更深刻，因此那个人的意见应该得到比他自己的意见更多的重视，这种情况就与他的希望相符，并且与在所有别的生活事务中他习惯默认的事态相符。只有一点是必要的，他人在给予这种较大的影响时应该基于他能理解的理由，并且能认识到这种理由是公正的。

我要及时说，对财产给予优越影响，只能作为一时的权宜手段，否则是完全不能被允许的。财产是一种检验标准，对此我不否认。在多数国家中，教育程度尽管不是取决于财富的比例，但社会总体情况上是富有的人比穷苦的人能得到更好的教育。但是这是一个有很大缺点的标准。人们更多的是因为偶然事情而非某种优点而发迹；也没有人能凭借得到一定的教育就有把握在职位上得到相应的提升，因此把财产当做选举权的标准总是，并且将持续令人感到极为讨厌。把复数票的原则和金钱的多寡联系起来，不仅是本质上应该反对的，而且有力地贬损了这个原则，使这个原则无法长久地存在下去。至少在我们国家，民主政治目前并不对个人的优越怀有嫉妒，当然它对基于单纯金钱情况的优越一定会自然地、正当地有嫉妒。唯一能证明把一个人的意见看做超过一个人的分量是正当的做法的事情，就是个人在智力上的优越。

而我们缺少的是某种基本确定它的方法。倘若有真正的国民教育或值得信赖的普通考试制度，也许能够直接检验教育。在这些不完善的情况下，个人职业的性质则成为一种检验标准。一般来说，雇主的才能要高于工人；因为他不止用手，还必须用脑劳动。一般来说，工头的能力要高于普通工人，技术性行业的工人的能力要高于非技术性行业的工人。银行家、商人或制造业者的才能大都比小商人的高，因为他经营管理的行业更大、更复杂。在这些情况下，检验其合格条件的不是否担任了高级职务，而是是否成功地执行了职务。为了这个原因，也为了避免人们为选票而只是名义上从事一项职业，那么要求从事该项职业达一定的时间（如三年）就是合理的。在这些条件得到满足的情况下，可以允许一个担任这类高级职务的人有两票或两票以上的投票权。自由职业，是真正意义而不是名义上从事这种职业时，它意味着教育程度更高。

当某项职业要求经过严格的考试，或具备重要的教育条件才能从事时，其成员就可马上拥有复数投票权。大学毕业生也可以适用这一规则，甚至持有讲授各种较高级学科的学校（要适当保证这是种真实的而不是仅仅装订面的讲授的情况下）的合格证件的人也可以适用这一规则，他们已经完成了该类学校所要求的学习课程。牛津和剑桥大学非常值得称赞地和热心公益地设立的授予准校友学位的“地方”或“中等”考试，和其他有资格的团体（只要他们开放的对象是所有人）设立的相似的考试，提供了可以很方便地授予那些通过了这种考试的人以复数投票权的依据。所有这些建议在细节上会引起很多讨论，并很可能遇到无须加以预测的反对。赋予这种方案以实际可行的形式的时机还没有成熟，我也不希望因我所提出的这些具体建议而受到约束。但在我看来，这一方向显然是代议制政府的真正理想，尽最大努力找到的最好的实际办法朝这方向去做，这样的道路就是真正进步的政治道路。

若有人问，这项原则能实现到什么程度，换句话说，就是基于优越的条件可以授予一个人多少投票权，我的回答是，在本质上这一点不是非常重要，重要的是区别和等级并非任意划分的，而是一般的良心和理解力所能理解和接受的。但是绝对必要的是，不能超过在上一章中由代议制度构成的优越性条件规定的基本原则所设定的范围。复数投票权决不应进行到，那些享有特权的人们或他们主要所属的阶级（倘若有的话），将以此来压倒社会中所有其他的人的地步。以教育为标准所作的区别在本质上是正确的，因为它保护受过教育的人不受没有受教育的人的阶级立法的压制，因此显得更为可取。

但这种区别必须是在他们不能为自己利益实行阶级立法的基础上的。我再补充一句，在我看来，对复数投票方案来说非常必要的一点是，这项特权的开放对象应当包括社会中最穷苦的人，只要他能证明，虽然有很多困难、障碍，但在知识这方面，他是有资格享有这种特权的。应当有任何人都能参加的自愿的考试，可以证明他的知识和能力完全达到了规定的标准，从而能获得复数投票权。一项特权如果不拒绝给予能表明已实现了它在理论和原则上所根据的条件的人，就不一定会触犯人们的正义感，但是倘若仅凭一般推测就给予特权，难免会出错，又不能直接证明，它就一定会触犯人们的正义感。

尽管一般只有教区选举和济贫法监护人的选举实行着复数投票，在议会选举中它还没有被人们所知悉，因此复数投票难以在短时间内被采用或愿意采用。但是必须在这种选举和平等的普选之间作出选择的时候总有一天会到来，所以所有不喜欢后者的人开始同意前者总不会显得过于超前。另一方面，尽管在目前这项建议可能不是切实可行的，但它对指出什么是原则上最好的是有利的，并使我们能对那些可能以不很完善的方式对同一目的起促进作用的、现存的或可被采用的间接手段的是否合理作出判断。除在同一选举场所投两票外，一个人可能以其他办法投双票，比如他会在两个不同的选区各投一票。

尽管目前这种例外特权与其说是因为智力上的优越不如说是因为财产上的优越，但我不建议抛弃现有的这种办法，因为在没有采用更好的教育标准时，抛弃以金钱状况提供的标准，即使它是极不完善的，这种做法也是不明智的。也许可以找到再次扩大这项特权的方法，便于用更直接的方式把它和高级的教育联系起来。在任何一部大大降低选举权的财产标准的未来改革法案中，规定允许每个大学毕业生、每个中学的优秀毕业生、每个自由职业者，以及或许还有某些其他的人，凭借此资格进行特别登记，并根据这类资格在他们自愿登记的选区得到选票，另外，他们作为普通公民在其居住地区的选票也应保留，也许是明智的。

在想出一种可能给予教育本身应有的优越影响，并足够使受教育最少的阶级的数量优势得到平衡的复数投票的方式，并且舆论愿意接受以前，我认为，完全的普选带来好处的同时也会带来更大的害处。的确，这种情况很可能出现 （而这可能是我们朝真正优越的代议制发展时必须经历的一种过渡）：在某些个别选区完全扫除了限制选举权的各种障碍，从而主要从体力劳动者中选出他们的议员，而在其他地方则保持着现存的选举条件，或者对该选举条件的每个改变都伴随着为避免劳动阶级在议会中占优势的那种选区的组合出现。

这样的一种妥协办法，不但保留了代表选举中的反常状态，而且将其扩大了。然而这一项反对意见不是具有决定性的，因为倘若国家不想以直接导向正确目的的正规制度实现这种目的，它就必须满足于使用一项不正规的权宜手段，与那些虽没有不规则性但却常与错误目的相适合，或忽视了其他一些同样必要的目的的制度相比，这种权宜手段显然是更为可取的办法。更严重的反对意见是，这种调整办法不符合黑尔先生的方案所要求的地方选区的互相交流。在这种安排下，每个选民还是被束缚在他登记了姓名的一个或一个以上的选区范围内，除非甘愿选举那些地区的候选人之一作为他的代表，否则根本就选不出代表。

我对已经获得投票权的人们的解放很重视，但是他们的投票是没有意义的，因为在数量上总是被超过；我对于真理和理性的自然影响寄予了很大期望，只要保证真理和理性被传播并得到适当辩护就可以了。因此，我也不会对实行平等而普遍的选举感到失望，倘若依照黑尔先生的原则，任何少数的比例代表制使这种选举名副其实的话。但是若在这个问题上得到的最好的结果只是可以彻底肯定的事情，那么我仍支持复数投票的原则。我提出复数投票是作为一件本质上值得期待的事情，不是像排除社会的一部分在选举之外那样，出于必须避免更大害处的目的，这种事情可以暂时容忍。我没有把平等的投票看做那种只要能避免不便就是本质上真正好的事情，而是把它看做相对来说好的事情。它比依照无关的或者偶然的情况产生的特权的不平等要好点，但在原则上它是不正确的，因为它承认了一项错误标准，并对投票者产生坏影响。

国家宪法宣布无知有资格享有与有知同样多的政治权力，这种做法没有好处而有坏处。国家制度应该把所有相关的事情都摆在公民的面前，因为对这些事情的关心是为了他的利益。每个公民了解到每个人都应当具有某种影响，而道德和智慧较高的人的影响会更大，是与他的利益相符的，所以国家懂得宣传这一信念，并把它在国家制度中具体化是很重要的。这些事情反映出一国制度的精神，但是制度中的这种力量却是一般思想家，尤其是英国思想家关心最少的。虽然在所有实际上并没有受到巨大压迫的国家，制度的精神比制度的所有直接规定都能产生更大的效果，因为国民性格就是通过它形成的。美国的制度使美国人牢记这样一个信条：任何一个人（白色皮肤的）和任何其他人同样好。人们认识到，这一错误信条是和美国人性格中的某些更不利的地方紧密联系在一起的。一个国家的宪法竟对这种信条给予承认，是非常有害的。因为对这种信条的相信，不管是明示的还是默认的，在道德和智力的优越性方面产生的影响几乎和大多数政府形式产生的影响同样有害。

可能有人会说，规定最有教养的人和最没有教养的人具有相同影响（就一个人相对另一个人说）的宪法对进步仍然有利，因为不断向有较少教养的阶级发出号召，他们的智力由此所受到的锻炼，以及较有教养的人出于启发他们的判断，出于使他们不犯错误和带有偏见的目的不得不作出的努力，都有力地刺激了较少教养的人的智力发展。说到这种最值得期待的效果真正会使有较少教养的阶级有取得某些权力，甚至是一大部分权力的资格，我是认同的，并且极力主张过。但是从理论和经验来看，总有一股逆流发生在他们拥有一切权力的时候。凌驾于所有人之上，无论他们是一个人或是少数几个人或是多数人，都不再需要理性的武器了，因为他们懂得让自己的单纯意志占优势。

无人能反抗的这些人，一般总是对他们自己的意见过于满意，以致不想对其有所改动，或者没有耐心听取别人对他们的错误的建议。是正在崛起的地位，而不是已经掌握权力的地位给予了智力增长强大的刺激；向上升的道路中的任何阶段，无论是暂时的还是永久的，这样一种人的地位是发展最好和最高品质的，他们强大到有能力使理性占优势，但又没有强大到超越理性。根据我们所支持的原则，这就是在现实可行的范围内富有的人和贫穷的人，受较多教育的人和受较少教育的人，以及将社会区别开的所有其他的阶级和派系等，他们应该处于的地位。把此原则和允许智力上的优越具有分量上的优越这一合理原则结合起来，政治组织就会实现唯一与人类事务的复杂性质相符的那种相对的完善了。

在上述论证普遍的但分等级的选举权的过程中，我对性别没有考虑。我认为性别差异和身高或者发色的差别一样，同政治权利是没有任何关系的。每个人同样都关心好政府；每个人的福利都同样受到政府的影响，为了保证他们的一份利益，他们同样都需要在政府中的发言权。倘若非要说有差别，那就是妇女对好政府的需求比男子更甚，因为她们身体较弱，更需要法律和社会的保护。长久以来，人类已经不再支持那种认为妇女不应该有选举权的结论的唯一前提。现在不会有人把妇女处于个人奴役的地位看做理所当然，不再认为她们只是丈夫、父亲或兄弟的家庭苦役，而不应有思想、愿望或者职业。

允许未婚妇女（几乎同允许已婚妇女一样）和男子一样对财产，以及金钱的和商业的利益具有保有权。妇女应当思考、写作和从事教师职业，这是合适的、正当的。一旦承认这些事情，就没有取消她们在政治上的资格的依据了。当今世界的整个思想方法越来越倾向于强调反对社会有权决定个人是否适合做什么，以及是否允许他们做什么。倘若说现代政治学和政治经济学的原则是有意义的，那就可证明这些问题只能靠人们自己来作出正确的判断，并证明在没有限制的选择的情况下，在实际上有资质差别的地方，大部分人将从事他们通常说来最适合做的事情，只有少数人才会采取特别的行动。不是现代社会改良的整个趋势是不对的，就是它应当彻底实施废除任何排斥个人或使个人不能得到诚实服务机会的做法。

其实为了证明妇女应该有选举权，没有必要进行如此多的论证。退一步说，即使认为她们是从属的阶级，也只限于在从事家务并服从家长上这一观点上是正确的，这种观点和这样说是错误的一样，她们也同样需要选举权的保护，来保证家长的权力不会遭到滥用。男子同妇女一样，不是出于可以进行统治的目的，而是出于不会受到暴虐的统治的目的需要政治权利。大多数男性，在他们的整个人生中不是麦田里的劳动者就是工厂里的劳动者；但是这并不意味他们对选举权没有期待，或者就可以对他们在选举权上的要求持反对态度，当然前提是他们几乎不会滥用选举权。没有人坚持认为妇女会滥用选举权。据说最坏的状况是，她们只会作为从属者服从男性亲属的命令投票。倘若果真如此，那就顺其自然吧。倘若她们为了自己的利益着想，那非常好，倘若她们不为自己的利益着想，那也不会影响大局。即使他们不期待走路，摘掉人们的脚镣对他们来说也是件好事。

在与人类相关的最重要的事情上，法律不再宣称为无能力发表意见和无资格作出选择，这一点对妇女的道德地位提高来说已经是一大进步了。给某些男性亲属不能强要但又希望有的东西可以给予，会给她们个人会带来一定的好处。丈夫肯定会同他的妻子就这事情进行讨论，投票不只是他的事情而是两人共同关心的事情，这同样也是一大好处。人们对妇女能够离开男子而独立地面对外部世界这一事实并没有充分考虑过，怎样明显地使她的尊严和价值在一个普通人眼里得到提高，并使她成为受尊敬的对象，这对于完全依靠男子维持社会存在的妇女来说，是任何个人品质都没有得到过的一种尊敬。投票本身也会在质的方面获得进步。男子往往需要为他的投票找到正当的理由，以此诱导一个比较正直、公正的人同他一起服务于同一主张。妻子常常影响着他使他忠于自己的真实的意见。当然，这种影响有时不是发生在公共原则方面，而是在个人利益或家庭的世俗虚荣方面。

但是，凡是一个地方妻子的影响具有了这种倾向，这种影响其实早已完成了它在那种错误方向上的作用。确实如此，因为在目前的法律和习惯影响下，一般来说，妇女对政治是完全陌生的，并没有认识到政治包括了她能认识到的原则，也就是政治中的荣誉问题。当自己的荣誉没有被放在同一位置上时，多数人对别人的荣誉问题是很少能产生共鸣的，就像他们对有不同信仰的人们所具有的宗教感情很少会产生共鸣一样。用给妇女以投票权这种方式，她们就会受到政治上荣誉问题的影响。她能学会把政治看做一件她可以提出意见，而且一旦有意见就应该采取行动的事情。她对这种事情产生了一种责任感，不再像现在这样认为不管她施加的影响有多坏，只要说服了男子，就万事大吉，男人的责任会掩盖一切。只有鼓励她们靠自己去形成一种意见，并使她们彻底地理解应当和良心一起战胜个人或家庭利益的诱惑的理由，她才能不再妨碍男子的政治良心。只有把她的间接力量转换成直接力量，才能避免它在政治上起坏作用。

我曾经想过以个人的条件作为选举权的依据，在好的情况下它应该是如此的。在以财产条件作为它的依据的地方，就像在我们国家和别的多数国家一样，矛盾就更加突出。当妇女能提出向男性选民要求给予的一切保证时，却对独立的处境、户主和一家之长的地位、纳税以及其他条件加以规定，抛开基于财产的代表制原则和制度本身，和以排除妇女为目的而设的特殊的个人资格，这种情况显然已经是极其不合理的了。进一步指出，在有这样做法的一个妇女现在统治着的国家，它曾有过的最辉煌的统治者是个妇女，那么无理性的蓝图和无法掩盖的不公平，就是彻底的了。我们期待，随着一个又一个地摧毁垄断和暴政的铸模结构的残余的工作的不断展开，这将不是最后消失的一个；期待边沁、塞缪尔·贝利（samuel bailey）先生、黑尔先生以及处于我们的时代和我们国家的其他众多最有力量的政治思想家们（姑且不说其他的人）的意见，将在那些没有因为自私或有着根深蒂固的偏见变得十分固执的人们的心里扎根；还期待，在另一代逝去之前，性别将会和肤色一样只是作为偶然事件，不再被认为是剥夺公民同等保护和正当权利的一项充分理由。

第九章 应有两个选举阶段吗？

有些代议制政体是用双重方法选择代议团体成员的：最初的选举人选举出另外一些选举人，再由后者选举议会议员。这个办法大概是要给民众感情的冲击加上一个微小的障碍。将选举权及完全的最后权力给予多数人，但要求他们通过少数代表行使这种权力，一般认为，后者不会像民众那样容易被民情的激发所鼓动。由于这种选举人已经是被挑选出来的，因而可以相信他们在智力和品质上超过选民的一般水平，与群众自己的选举相比，他们作出的选择被认为可能是更慎重和更开明的，无论如何，是基于较大的责任感作出的。这种通过一个中间团体来“过滤”民众选举权的方案，有着一个似乎很有理的说法。因为人们可以貌似颇有理性似的说，判断哪个邻居能最可靠地受托去选择议会议员所需的智力和教育与判断谁最适合当议会议员所需的智力和教育相比，前者要少得多。

然而，如果民众权力容易产生的危险能在某种程度上被这种间接的安排减少，民众权力的好处也会随之减少，而且后一效果比前一效果更可能出现。要使制度按所希望的进行，就必须按照设计它的精神付诸实施。选举人必须以理论设想的方式行使选举权，即每个选举人不应当问谁应该是议会议员，而只能问他最愿意让谁替他选择议员。显然，间接选举胜过直接选举的优点，要求选举人必须心甘情愿，且只有通过他认真接受那样的原则才能实现，即他唯一的事务是选择选举人，而不是选择议员本人。由此产生的推论就一定是，他将依照自己对某个人的尊敬而给予其代理人的广泛权力，以便替他行事，而不是把政治见解、措施或者政治人物放在心里。这样一来，如果最初的选举人对他们的地位持这种看法，那给他们选举权的主要的一个目的就达不到了。因为他们的政治职能无法发展公共精神和政治才能，也无法把公共事务变成他们感情上的关心对象和锻炼他们能力的机会。

而且，这种推论存在着互相矛盾的情况：如果选举人对最后结果不关心，又怎能或凭什么指望他关心导致最后结果的过程呢？对一个具有中等程度的道德和知识水平的人来说，希望有个特定的人作为他在议会的代表，这一点是可以做到的，而他自然也希望选择一个将选举那个人的选举人。但是这种希望对于一个并不在乎谁被选上，或者感到不得不把那种考虑放到一边的人来说，要对仅仅提名一个最有价值的人并使他按照他个人的判断对选举另一个人表示出任何关心，就意味着这个人对理论上正确的事情、对为尽义务而尽义务的习惯原则具有一种热忱，而要做到这一点，他必须具备高度教养。这些具有高度教养人，就可以也应当被委托以更直接方式的政治权力了。在所有可能赋予社会中较贫苦成员的公共职能中，除了有利于激发人们诚实履行所有应尽义务的善良决心以外，这种方式肯定最不适于激发他们的感情，也最难引起对它的任何关心。如果选民群众很关心政治事务，对如此有限的参政也加以重视的话，他们就不大可能会满足于没有更广泛地参加政治事务了。

其次，即使承认一个人因为文化水平不高，不能的对一个议会候选人的合格条件作出很好的判断，但是对于被委托去为他选择议会议员的某个人，他却能充分判断其是否诚实和具有一般能力，那么我认为，如果选举人承认对他的能力的这种评价，并真正希望他所信赖的人为他进行选择，也就没必要在宪法上作这种规定。理由是，他只需在私下问问他所信赖的这个人，他最好投哪个候选人的票就行了。在这种情形下，两种选举方法的结果是完全一样的，间接选举的所有优点就被直接选举得到了。如果我们假定选举人在代表的选择上宁愿自行判断，只是因为法律上不允许他采取更为直接的行动方式才让另外一个人替他选择，那么，这两种制度的不同之处只是表现在做法上。但是，倘若这是他的心理状态，如果他在意志上不接受法律所加的限制，却希望做直接的选择，那么即使有法律限制他，他也会那么做。他只需选择一个大家知道的、和大家要选的候选人同一党派的人作为选举人，或者选择某个保证投该候选人的票的人作为选举人就行了。两个阶段的选举实行起来的自然结果多半就是这样，所以，抛开对政治完全不关心的情况外，很难指望它不是这样。

在这一点上，美国总统的选举可以作为例子。选举在名义上是间接的：一般居民不会直接投票选举总统，他们只投票选举那些选择总统的选举人。然而，选举人的被选出总是在明白约定投特定总统候选人的票的情况下进行的；公民也从不因为对选举人有何偏爱而投他的票，他或是投林肯（lincoln）候选人名单，或者投布雷肯里奇（breckenridge）候选人名单的票。必须记住，选举人之所以被选出来，并不是为了让他们可以寻遍全国找到最适合当总统或议会议员的人。如果情形果真如此，这种做法犹有可说，但事实并非如此，将来也永远不会是这样，除非到了人们一致同意柏拉图（plato）的意见的时候，即最不愿接受权力的人被看做最适于委托以权力的人。按照事先的约定，选举人要在候选人当中选择一个人，而选择选举人的人们早已知道这些候选人是谁了。如果某项政治活动将在这个国家里进行，所有愿意投票的选民就已经作出愿意选哪个候选人的决定了，并将在投票时将此作为唯一的考虑。每个候选人的同党派的人事先准备好他们的选举人的名单，这些选举人都保证投那一个人的票。然而事实上，选举人最初被要求回答的唯一问题将是他在这些名单中支持哪一个。

实际上，两个阶段选举比较可行的情况是，选举人不只是被当做选举人被选出来，还需要执行其他重要职能，在这种情况下，他们被选出来后就不仅仅是作为投特定票的代表了。这一情况可以以美国参议院为例进行说明。美国国会的那个院类似我们的上院，被认为并非直接代表人民，而是代表各州，并且是各州没被转让的那部分主权的监护者。根据平等联盟的性质，每个州的内部主权是同等神圣不可侵犯的，所以不论是小特拉华（delaware）还是纽约“帝国州”，每个州都是选同样数目的议员（两人）到参议院。这些议员是由各州议会选出的，而不是由居民选出的，州议会则由各州人民选举产生。但是通常一个立法议会的整个业务（内部立法和对行政的监督）都归这些团体负责，因而它们就是着眼于这些目的而不是其他目的选举出来的。

在提名由两个人去联邦参议院代表该州的工作中，它们仅仅一般地参考公众舆论，多半依靠的是自己的判断力，而这是一个民主制政府的一切行为中十分必要的。事实已经证明，用这种方式进行的选举非常成功，并且显然是美国所有选举中最好的，参议院的组成人员大都是已经在公共生活中相当出名的人中最杰出的人。之所以不能说间接的民众选举绝无好处，就是因为有这样的一个例子。在一定条件下，参议院是所能采用的最好的制度。但这种条件实际上几乎是得不到的，除非是在像美国那样的联邦政府，因为在那里选举能委托给地方团体，因为地方团体的其他职能可以扩及最重要的国家事务。我国现有的或可能有的处于类似地位的唯一团体是市政府，或是为了同样的地方目的，已经存在或可能创设的其他委员会。

然而，如果伦敦的议会议员由伦敦市的参议员和市议会选出，但马里立本自治市的议会议员却公开宣布（事实上已经是）由各教区的教区委员会选出，便很少有人会认为这种方法是在我们原有议会结构上的一种改进。即使这些团体只作为地方委员会考虑的对象，远远不像实际上那样值得非议，但是令它们适于市或教区营造司的有限和特殊职务的性质，并不能保证非常适合对议会席位的候选人的相当资格作出判断。它们可能不会比居民直接投票这种方式更好地完成这一任务，在另一方面，选任教区委员会或市镇会人选时如果要考虑是否适合选举议会议员这一点，许多最适合担任那种较有限的职务的人就会不可避免地被排除在外，因为那就要选择这样一些人，他们在一般政治上的感情和选举他们的选民的感情相一致，这是有必要的。由于把市选举变成了一种政党政治，原来市镇会的间接的政治影响已经导致市选举严重偏离了原来的目的。举例来说，如果一个人雇用的账房先生或管家还必须身兼为他挑选医生的职责，那么与亲自挑选医生相比，这个人得到医务护理大概就差一些，另一方面，他在选择管家或账房先生时又会受到限制，只能挑选在不十分危及他的健康的情况下可以委托以其他职务的人。

由此看来，在直接选举下能得间接选举所能得到的所有好处，而直接选举下得不到的好处在间接选举下同样得不到。另一方面，后者本身具有相当大的缺点。其中它的多此一举就不是什么小缺点。在作为培养公共精神和政治才能的手段方面，已经详细讨论过间接选举的明显缺陷。如果它真的有一点有效作用（即最初选举人在一定程度上让他们所提名的人选择他们的议会代表），选民也将无法使他的议会议员知道自己，议员对他的选民的责任感也因此会小得多。除此以外，最后掌握着议会议员选举的如果是少数人，相对来说，就方便了阴谋诡计以及符合选举人身份的各种形式的舞弊的出现。就有利于进行贿赂这一方面来说，目前选区普遍地降低到小小的市（镇）级。如果想有把握当选，只要拉拢到少数人就足够了。

倘若有人说选举人将会对选举他们的人负责，那么答案是明摆着的：选举人并没有任何常任职位，在公众的眼中也没有地位，除了不再被指定为选举人以外，选举人绝不会为了投一张受贿的票而冒风险，而他们也不会在乎是否被指定为选举人。惩罚贿赂行为仍必须是主要手段，但在小的选区已经根据经验证明，这种手段根本无济于事，这一点现在已是人尽皆知的了。给予被选出的选举人的自由裁量权是和弊端的大小是成比例的。他们唯一不敢利用自己的投票来谋取个人利益的情况大概就是：他们在被选出时明确保证，自己将仅仅作为就像说把选民的投票运到议员选举场所去的代表。两个阶段的选举一旦开始产生效果，坏的效果也就会开始产生。这就是间接选举原则无论怎样适用都将发生的实际情况，不过类似美国参议员选举的情况除外。

综上所述，最多可以说，在某些尊重舆论的国家里，为了给每个社会成员某种选举权而又不会导致单纯人数上的多数在议会中占优势，这种选举办法是比复数投票更为切实可行的权宜办法。举个例子说，就像增加一部分由劳动阶级精心选出的众多选民到我们国家目前的选民中的情形那样。根据情况，这样一种方案可能成为暂时妥协的方法，但它并不能彻底地贯彻任何原则，从而成为任何阶级的思想家认可的一项永久性安排。

第十章 关于投票方法

关于投票方法，最重要的问题便是它究竟应该是保密还是公开的，我们将马上开始讨论。

将这种讨论归之于人们的胆小怕事或是躲躲闪闪的心理其实是极大的错误。在很多时候，保密是有道理的，在有些情况下甚至是必须的。而且，争取不受到本来可以避免的恶意侵犯并不是胆小的表现。同时，也没有理由认为，在任何情况下，秘密投票的方法都不如公开投票的方法可取。然而，我们必须坚持认为，在政治事务上，这些情况属于例外而不是常规。

就像我之前有机会所说的，在很多事例中，制度的精神在公民心里所造成的印象，是该制度发挥的作用的一个最重要组成部分，现在，我们所要讲的便是这种事例中的一个。对于无记名投票制度的精神，选举人心中对其所作的解释可能是，选举权是他个人享有的一种权利，是为了他的特定利益和用途，而不是作为一种对公众的责任存在。因为倘若它真是一种责任，公众对他的投票享有某种权利，那么，他们岂不是便有权利知道他的投票了吗？这种有害而错误的印象也许已经深深地印入了很多人的心中，因为近年来，以拥护无记名投票著称的大多数人皆有这种印象。其实，这个学说的早期鼓吹者们并不是这样理解的，然而一种学说在人心中产生的效果往往是在信奉该学说的人中，而不是在创造该学说的人中显示得最为明显。布赖特先生以及他的民主主义学派对主张选举权是他们所称谓的一种权利而非一种责任这一说法，感到非常关切。

就目前的情况来看，这一扎根于大多数人心里的观念造成的道德上的极大危害，已经超过了无记名投票即使是在最高的估计情况下所能产生的全部好处。无论我们如何定义或者理解这个权利观念，任何人都无法享有支配他人权力的权利（当然，除了在纯粹法律意义之上），所以，在该用语的最充分的含义上，他被允许拥有的任何这样的权力也都是一种道义上的责任，然而，行使任何政治职能，无论是作为选举人还是作为代表，均是在支配他人的权力。认为选举权是权力而非责任的人们决不会接受他们的学说所导致的这样的结论吧。倘若它是权利，属于选民是为了选民自己的话，那么，我们有什么理由可以责怪他将选票卖掉，或者利用它来博得他的利益相关者的欢心呢？我们本就不应该指望一个人在使用他自己的住宅，或者他百分之三的股票，再或者他真正享有权利的其他东西时专去考虑公众的利益。

确实，选举权是他应当有的，除其他理由以外，它还是保护自己的一种手段，但仅仅是为了让他自己不受到在依靠行使选举权的范围内自己有义务确保同胞不受到的那种待遇。他的投票并不是一件他可以随意选择的事情，和陪审员的裁决一样，他的投票与他的个人愿望没有关系。严格意义上讲，投票是一个责任问题，他有责任按照他出自自己良心以及对公共利益最好的意见投票。而有别的什么想法的人，都不适合拥有选举权；对这种人来说，选举权会将他的思想变坏，而不是变好；会煽起和滋长他为自己的利益、享乐或任意妄为而利用公共职能的倾向，而非启发他对公职的责任以及高尚的爱国心。这与支配着压制者和专制君主的意志和感情是一样的东西（在较低的等级上）。居于某种公共职位，或者负责某项社会职能的普通公民对这种职能所加给自己的责任的想法，必然与社会赋予自己这种职能时的想法是完全相同的。社会对他的期望构成一个标准，一般来说，他可能会达不到这个标准，然而却很少会高出这个标准。几乎可以肯定，他会对秘密投票作这样一个解释：他可以完全按照自己的意思投票，而没有义务遵从那些不被允许知道他怎样投票之人的意思。

这便是上述论点之所以不能对议会选举中和俱乐部还有私人团体中使用无记名投票均一律适用的决定性原因。确实，如同选举人错误地设想的那样，俱乐部的成员没有考虑他人利益和愿望的义务。他通过投票宣布的只是他是否愿意在较密切的方式上与某个特定的人发生关系。这其实是一件公认的他有权根据自己的意向和希望加以决定的事情。而且，让他可以这样作出决定而不必引起争吵，不管对谁——也包括他所反对的人，都是有好处的。在这些情况下，无记名投票不会引起人们反对的另一个理由为，它并不是必然或自然会导致说谎。相关人员的地位和阶级相同，让其中一个人强迫另一个人回答一些有关他投票情况的问题，这种行为将会被认为是不合适的。至于议会选举，其情形就完全不一样了，并且，只要需要无记名投票的社会关系存在，只要一个人的地位比另一个人的高到能够使他自以为有权指挥另一个人的投票，那么，这种情况便很可能会继续下去。在这种情况下，含糊其辞的回答或沉默肯定会被解释成没有按照所希望的那样投票的证明。

无论在什么样的政治选举中，或者按照普遍选举制进行的选举（在有限制选举制的场合会更加明显），选民在道义上有绝对的责任考虑公众的利益，而非他个人的利益，依照他所能作出的最好判断来进行投票，就像在仅有他一个选举人并且完全由他来决定选举的情况下应当做的一样。承认这一点以后，显而易见的结果至少是，和任何其他的公共职务一样，投票的义务也必须在公众的眼皮子底下履行，并接受公众的批评。公众中的每一个人都在这种义务的履行上有利害关系，而且，倘若没有用心周到而诚实地履行这种义务的话，他是有正当权利认为自己受到了损害的。当然，不管是这个准则，还是其他的政治道德准则，都并非绝对不可违背的，在遇到更加强有力的考虑时，它就可能被驳倒。然而由于这项准则实在太重要，因此那些容许偏离该准则的情况都必须被看成是显然的例外。

毋庸置疑，倘若我们试图让选举人的投票按照公开的原则对公众负责，那么事实上，他会变成对其中某个强有力的个人负责，这个人的利益与在秘密原则的掩护下完全解除责任时选举人自己的利益相比，更加地不符合社会的普遍利益。倘若这种情况很在大程度上于一大部分选民中存在，那么，无记名投票造成的祸害便可能是较小的。倘若选举人是奴隶，能让他们摆脱枷锁的所有事情都是可以容忍的。在少数支配多数的有害权力正在增长时，最有说服力的就是无记名投票。支持无记名投票的理由在罗马共和国衰落时期是无法抗拒的。

少数寡头年复一年地变得越来越暴虐、越来越富有，而人民却变得越来越失去独立性，越来越贫穷，这个时候，就很有必要设置越来越强大的障碍，以抵制那些重要人物更加肆无忌惮地将选举当成单纯工具来滥用。同样毋庸置疑的是，根据无记名投票曾经存在过的情形来看，在雅典的政体中，它曾发挥过有益的作用。甚至是在最稳定的希腊共和国里，自由也可能暂时被某次用不正当手段获得的民众选举破坏掉。虽然雅典的选民没有沦于习惯地被强制的地步，然而，他可能被收买，也可能受到一伙人的非法暴行的威胁，即使在雅典的那些有钱有势的青年中，那种人也并不罕见。在这些情况下，无记名投票便是维持秩序的重要手段，同时，它还有助于雅典人借以在古代共和国中出名的那个司秩序的女神。

然而，在现代欧洲一些比较先进的国家里，尤其是在我们国家中，强制选举人的权力已经减弱和正在减弱。现在对不正当投票的担心来自选举人（个人或者作为阶级成员）自己的可耻的感情和有害的利益，而不是来自选举人受到别人的影响。如果为了保证选举人不受别人的影响就以解除对选举人的可耻感情和有害利益的一切限制为代价，最终便会得不偿失、因小失大。关于这个题目，以及一般地关于这个问题，对当前英国的适用方面，我已经在论议会改革的一本小册子中表明了自己的意见，其中的说法我不认为我可以有所改进，所以冒昧地将其抄录于下。

“在议会议员的选举中需要防止的主要弊病，就是雇主、地主还有主顾施加的强制，这是无记名投票应该加以排除的。在三十年前这样认为当然是正确的。然而现在，我认为产生弊病的一个更大根源在于选举人本身利己的偏心或是他的自私自利。就目前的情况来看，我相信卑鄙而有害的投票不是因为害怕受别人的摆布，更常常是起因于个人利益，或是选举人心中某种卑劣的感情，再或是阶级利益，而对于这些影响，无记名投票使他没有任何的羞耻或责任感地完全屈从。

“在不久之前的时代，政府完全被富有阶级和上等阶级掌控，他们的权力是这个国家的主要不平之处。按照地主或是雇主命令投票的习惯已经如此牢固地确立，以至于除了只有在正义事业中才可能出现的强大的群众热情之外，几乎没有什么东西可以动摇它。因此反对这种影响投的票，一般说来便是热心公益的、正直的票，然而，不管怎样，也不管是出于怎样的动机，几乎可以肯定它是好的投票，因为它是为了反对寡头政府的统治势力这一巨大祸害而投的票。倘若那时的选举人可以在保证个人安全的情况下自由行使自己的特权，哪怕他既不明智也不正直，也将是改革上的一大进步，因为它将打破当时的国家统治权力的羁绊，那种统治权力是产生并保持国家行政和国家制度中所有坏事的权力，也就是市镇商人和地主的权力。

“虽然无记名投票没有被采用，但是在这一方面，情况的发展已经并且正在越来越多地做着无记名投票的工作。国家的社会状态和政治状态，因为它们影响着这个问题，已经大大地改变了而且每日每时都在改变着。现在，上等阶级已经不再是国家的主人，倘若一个人居然认为中等阶级仍像四分之一世纪之前那样对上等阶级卑躬屈节，或者认为劳动阶级仍像之前那样依赖于中等和上等阶级，那么，这个人一定是没看到时代的所有信号。那四分之一世纪里发生的种种事件不仅教会了每个阶级认识自己的集体力量，同时也让地位较低阶级的人取得了一个对地位较高的人表现出更加大胆态度的地位。在很多时候，选举人的投票，无论是违反还是符合其上级的意愿，现在都是选举人自己的或者政治上的偏爱的表现，而不再是强制的结果了（已不再有实行强制的手段了）。

当前，选举制度的弊病本身便证明了这一点。引起群情愤懑的贿赂公行，还蔓延到原本并没有这样的恶习的地方，这就证明地方势力已不再是至高无上的，同时，也证明现在选举人投票完全是凭自己的高兴，而不是为了讨好别人。诚然，在郡以及一些小市镇中，依然存在着大量的奴役性的依赖关系，然而时代的趋势是与之相反的，并且时常发生的事件正不断地有助于减少这种关系。现在，一个诚实的佃户可以感受到自己与自己的地主同样有价值，如同自己的地主与自己同样有价值一样，而一个买卖兴隆的小商人也可以感受到自己不需要依赖于任何特定主顾。每次选举中选举人投的票越来越代表自己。现在需要解放的远远不是选举人的个人情况，而是选举人的思想。他们已经不再是别人意志的消极工具，即将权力交给处于支配地位的寡头政府手中的单纯工具，选举人自己正在逐步变成寡头政府。

“选举人的投票越是根据他个人意志而非根据他的主人的意志决定，他的地位就越是和议会议员的地位类似，所以，投票必须是公开的。只要社会上还有部分人没有代表，宪章运动派反对与有限制的选举权相联系在一起的无记名投票的观念便是无懈可击的。目前的选举人和任何可能提出的改革法案所要增加的大多数选举人，都是中产阶级，他们和大工厂主或地主一样，拥有不同于工人阶级的阶级利益。如果选举权扩大到所有的技术工人，甚至这些人也依然会拥有或可能拥有不同于非技术工人的阶级利益。如果选举权扩大到所有男性，假如之前被误称为普遍选举权但现在改称成年男子选举权这一可笑名称的东西已经成为法律，选举人依然会拥有不同于妇女的阶级利益。如果在议会中有什么特别涉及妇女的问题，比如：妇女是否应该被允许从大学毕业；对几乎天天把妻子打得要死的恶棍所处的温和刑罚是否应改成某种更有效的刑罚；如果有人在英国议会建议实行美国各州相继使用州宪法的修正条款正在制定的决定，而不是用单纯的法律——已婚妇女应该有权享有自己的财产。难道一个人的女儿以及妻子还没有权利知道这个人究竟是投票反对还是投票赞成那些支持建议的候选人吗？

“当然，会有人反对说，这些论点所具有的力量是来源于选举权的不公平状态这样一种假设；他们还会说，倘若非选举人的意见可能使选举人的投票比按他自己的意愿去投票来得更有益、更公正，那么，这些非选举人就比他更适合做选举人；凡是适合影响选举人的人便是适合作为选举人的人，选举人应当对其负责的那些人，他们本身应该就是选举人。另外，他们还会觉得，应该受到无记名投票的保护，以免他们受到自己本不应对之负责的强有力的阶级或是个人的不当影响。

“这一论点乍一看好像确实有点儿道理，我也曾一度觉得它是无争论余地的，然而现在在我看来，它却是错误的。并不是所有适合影响选举人的人，他们自己就适合当选举人，后一种权力比前面的一种权力要大得多，而那些还无法可靠地委托以高级政治职能的人们，也许胜任低级政治职能。最粗野和最穷苦的劳动阶级的愿望和意见，在对选举人和议会意见的影响方面，也许是很有益的，然而，在他们目前的智识和道德状态下，如果让他们可以充分行使选举权，从而给他们以压倒一切的影响，则可能是极端有害的。恰恰是那些没有选举权的人对有选举权的人的间接的影响，通过逐渐发展，使得每一次向新的扩大选举权的过渡变得极为容易，而且，当时机成熟的时候，这种影响也可以成为和平地实现这种扩大的手段。不过仍然有在政治思辨中必须要思考到的另外一种并且是更深入一层的考虑。下面提及的想法本身是没有任何依据的：除非公众有能力作出正确的判断，否则开诚布公和对公众的责任感都是无用的。

认为当公众舆论只有在强求一致时才是有效的，这是一种对公众舆论的效用的极其肤浅的认识。为自己作辩护必须是当着别人的面，这对那些行动违反别人意见的人来说是再重要不过的，因为这让他们必须找到自己的可靠的理由。没有什么事情能够像顶着压力做事那样具有坚定的力量。如果不是由于一时的感情冲动，没有谁会去做他估计会受到很大非难的事情，除非是出于他事先考虑好且确定无疑的目的，一般来说，这种目的是一种深思熟虑且不轻率性格的证明，而且，除了是极坏的人，它一般都产生于强烈的、真诚的个人信念。甚至仅仅是必须对他们的行为作出说明这一事实，也是遵从至少能提出某种恰当理由的行为的强有力诱因。倘若有人认为单纯地保持适当的责任对权力的滥用没有多大的限制，那他就是根本不曾注意过那些感觉没有必要遵从那种限制的人的行为。甚至当公开性只不过是防止不可能作出似乎有理的辩护的事情，即作用只是让人不得不进行考虑，让每个人在其行动前决定如果被要求说明其行为应当说些什么时，这种公开性就是不值得重视的。

“也许有人会说，倘若不是现在，至少在将来，当全部的人都适合有投票权，而且所有男子和妇女因为他们（或她们）适合有投票权而被允许投票的时候，便不再存在阶级立法的危险了，因为选民是全民族的人，也就不会存在不同于普遍利益的任何利益了。因为即使个人依然按照阶级的或个人的动机投票，但大多数人将没有这种动机，并且因为那时不存在他们必须对之负责的非选民，因而无记名投票排除的只是不正当的影响，至于它的效果则将是完全有益的。

“甚至在这一点上我也持否定态度。我并不认为，如果人民已适合并且已经得到普遍选举权，那么无记名投票便会是值得期望的。首先，在这种情况下，它无法被认为是需要的。我们试想一下这种假设所需要的背景吧：人们普遍受到教育，所有成年人都有投票权。假如只有一部分人是选民，而大多数居民几乎没有受过教育的时候，像我们每个人现在所看到的那样，公众舆论便已经是作为最后手段的统治力量，假如在一个所有的人都可以阅读并都拥有投票权的社会，有钱的人和地主还能违反人们难以抛弃的倾向行使权力，那就是奇谈怪论了。不过，这样一来，尽管不需要用秘密性作保护，但依然需要公开性。如果作为社会的一员，而且不处于与普遍公众利益明显相对地位这一单纯事实，便足以保证其在没有来自公众舆论的限制或鼓励的情况下履行公共职务，那么，我们对人类的普遍观察就一直是极为荒谬的了。

一个人即使可能没有私人利益将他引向相反的方向，通常来说，他在公共利益中的特定的一份也是不足以让他在没有其他外部诱因的情况下履行其对公众的义务的。哪怕所有人都拥有选举权，也不能承认他们在秘密的情况下会像在公开的情况下一样公正地投票。当选民组成社会全体时，在选举中，他们就不会有与社会利益相反的利益这样的说法，经过考察，它其实是听起来响亮而事实上却没什么实际意义的。尽管作为一个整体，社会无法有社会的集体利益之外的利益，然而社会中的任何一个人却可以有其他的利益。一个人的利益由他感兴趣的所有事物构成。每个人可以有很多不同的兴趣，就好比每个人有很多不同的感情一样，有各种各样的厌恶或喜好，不管它是出自私心的，还是比较不坏的，不能说任何一种兴趣单独构成‘他的利益’，他究竟是一个坏人还是一个好人是依照他选择哪类兴趣决定的。一般来说，在家里是暴君的人往往同情暴政（只要不是对他本人实行），所以几乎可以肯定，他不会对反抗暴政的行为表示同情。一个嫉妒的人会投票反对阿里斯蒂德斯，因为阿里斯蒂德斯被称做正直的人。

一个自私的人宁愿要个人利益，即使它极其微小，也不要他的国家会从好的法律得来的属于他的那一份好处。因为他本人特有的利益是他的思想习惯让他恋恋不忘，同时也最能作出估价的利益。大多数选民都拥有两种选择，一种是依据个人理由的选择。而另一种则是依据公共理由的选择，在通常情况下，仅有后者是选民愿意直认不讳的。人们急于将他们性格中最好的方面显示出来，即使是对本来就不如他们的人显示。在秘密的情况下，人们将会比在公开的情况下更容易因为恶意、怄气、贪欲、个人之间的对立，甚至因为党派或阶级的利益或偏见，作出不正当或不公正的投票。可能存在这样一种情况——这种情况可能变得更为常见或者说就是：对多数坏人所能进行的几乎唯一的限制是他们对少数正直的意见的不自觉的尊重。就像美国一些州拒付债务的情形，难道在正视正直人所感到的羞耻中不包含对蛮横无理的选民的某种节制吗？因为这所有的好处都将被无记名投票葬送，因此，即便是在对它最有利的情况下，也仍然需要有比现在所能提出的更强有力的事例来使无记名投票的采用成为值得期望的，然而这种事例却正在变得愈加软弱无力。a

与投票方法有关的其他一些可讨论方面，在此不需要多费笔墨。黑尔先生所创的个人代表制要求必须使用选举纸。然而，在我看来，更值得关注的是选举人应该在公共投票处——假如附近没有这种方便场所，也可以在某个所有人都可以进出的办公署，在一个负责公务员在场的情况下，在选举纸上签名。有人提出这样一种建议：允许选举人在自己的住所填写选举纸，然后将选举纸邮寄出，或者由公务员收取。可是，我无法不认为这样做是致命的。因为如果这样实施，所有的一切将会在缺乏有益影响并面对所有有害影响的情况下进行。在秘密性的掩盖下，行贿者可以亲眼看到其交易得手，威胁者可以见到原本是强迫下的结果当场变成无法改变的事实；而另一方面，熟悉选举人真实感情的人们在公众投票处能产生的有益的反影响，以及舆论的同情或他的同党人能够

..a 《关于议会改革的意见》，第二版的第三十二至三十六页。产生的鼓舞作用，便都会被拒之门外。a

应该多设投票处，使每个选民就可以就近投票，不允许用任何借口向候选人索取交通费。经医生证明体弱有病的，应有权要求适当的车费，由地方或是国家负担。议会议员竞选场、投票处书记和全部必要的选举机构产生的费用都应该由公费开支。不但不应该要求候选人承担，而且不能允许候选人负担除有限的少数选举费用之外的任何费用。在黑尔先生看来，合理的做法是要求那些把自己的名字放上候选人名单的人，每人交纳五十镑金额，以防止没有成功的希望、也并不是确实有意要取得成功的人成为恶作剧的候选人或仅仅是因为想出名，可能夺取比较严肃认真参与竞选之人当选所需要的少数选票。

有一项费用是候选人或其支持者必须负担的，也是无法期望公众会为想提出要求的人支付的，就是用招贴和传单、广告让选民得知候选人主张所需要的费用。为了支付所有这类必要的费用，黑尔先生所提议的五十镑，假如被允许作为这些目的开支的话（必要时可定为一百镑），不出意外应该是足够的。倘若候选人的同情者想替委员会和游说赞助，我们无法加以阻止，但要候选人从自己的口袋里拿出这些费用，或者超出五十镑（或一百镑）押金的任何费用，就都是非法的，都是应该被处罚的。倘若舆论不允许虚报费用，每个议员在就职时就必须宣誓保证，他没有也不会为了他的选举目的直接或间接花费超过五十镑或者是相当的价值，假如他所宣誓的内容被证明是虚妄的，或者他宣誓的保证已经被违反，那么，他便要受到伪证罪的处罚。因为这些惩罚表明议会是认真的，它们很可能会使舆论转向同一方

..a “这一权宜方法之所以被推荐出来，既是为了节省费用，也是为了获得那些如果不推荐出就不会投票的选举人的票，而这些人是这一方案的拥护者们认为特别值得期望的一类选民。这个方案实施于济贫法监护人的选举，在这种情况下取得的成功经验成为支持在更重要的议会议员的选举中采用它的理由。然而，在我看来，在作为该权宜办法的好处所依据的要点上，这两种情况是不一样的。在为了特种行政事务的地方选举中，这种行政事务主要是分配公共基金，目的之一就是预防人选全部落入对它表示积极关心的那些人手中，因为与这种选举有关的公共利益的种类有限，并且在多数情形下，为数且也不是很多，一般来说，只有那些希望为自己的私人利益而活动的人才会乐意忙于这种事，对他们来说，他人的干涉越少麻烦越好，只要可以达到排除这些私人利益的目的便好了。

然而，如果当前问题是一国政府的大事，所有关心自己之外事情的人，或者是有理智地关心自己事情之人，必然都会对它产生兴趣，这时的目的与其是用唤醒他们沉睡的思想以外的方法使他们投票，不如说是为了防止对这个问题漠不关心的人投票。对选举关心程度还不够让他去投票处的选民，就正是那种倘若能在省事的情况下投票，便会将选票给予最先问他要选票的人，或者因最微不足道的原因而给予他的选票的人。对投票与否不关心的人应该也不是很关心用怎样的方法投票，具有这样的心理状态的人根本没有投票的道德权利，因为，假如他投了这张并不是表达他的信念的选票，却在决定选举结果方面，和那些代表着某个人的目的和思想的选票一样算数，一样产生作用。”——《关于议会改革的意见》，第二版的第三十九页。向，使它不致像迄今那样把这项最严重的反社会罪行看成是一种轻罪。一旦产生这种效果，毫无疑问，宣誓将被认为是有拘束力的。a“只有当舆论能够容忍被否认的事情时，它才能容忍虚伪地否认的人，”这便是臭名远扬的关于选举舞弊的一些情况。

政界人士还没有人作出过任何认真的和真正的防止行贿的努力，因为希望选举不花费太大的真诚愿望始终不存在。选举花费大对那些花得起这笔费用的人们是有好处的，因为这样一来便可以排除为数众多的竞争对手。无论是什么事情，无论它怎样有害，只要将进入议会者局限于有钱的人，便会被当成有保守倾向而受到珍视。这是我们两党的立法者们内心深处一种根深蒂固的感情，而且几乎是我觉得他们真正蓄意不良的唯一一点。相对来说，他们很少关心谁投票，只要他们有把握只有他们自己阶级的人才能够得到选票。他们知道，他们可以依靠和他们同一阶级的人的相互同情，而此时叩着这个阶级之门的新富们的卑躬屈节更是一种有把握的依靠。他们还知道，只要阻止民主主义者们被选入议会，就无须害怕在最民主的选举制下有与富有阶级的感情或利益极相敌对的事情。然而，即便从他们自己的观点来看，这种以恶制恶而非相与为善的做法也是非常恶劣的。目标应该是，在将会导致他们在抛弃阶级偏爱的条件下，将两个阶级的最好的议员集合到一起，遵循按照共同的利益探索出来的道路，而不应该允许多数的

..a 1860年，在实施贪污行为防止法时，出席下院委员会作证之人中的若干人，有些对选举事项拥有很多实际经验，他们赞成（绝对地或是作为最后的手段）要求议会议员宣誓的原则，而且，他们认为如果设有处罚规定，那它在很大程度上将会是有效的。（《证据》，p46、p54—57、p67、p123、p198—202、p208）韦克菲尔德调查（wake.eld inquiry）的主任委员说（必然是就另一建议所说的），“倘若他们知道在这个问题上议会是认真的，这办法便会有效。……我敢肯定地说，如果某种个人污名适用贿赂罪，那么，公众舆论的趋向便会改变”（p20—32）。上述委员会（也就是现在的内阁）的一个卓越成员好像认为，对不同于肯定誓言的单纯保证誓言附加伪证罪的惩罚是十分不合适的，不过，他不要忘记，证人在法庭上作的誓言就是保证誓言，并且这一反驳（说证人的保证涉及马上要完成的行为，而议员的保证则是对将来的）不过是表达这样一个意思：宣誓者也许会忘了他自己曾承诺的义务，或者会在不知不觉之间违反了这种义务。然而，在现在这样的情况下，意外的事是绝对不可能发生的。

更为实质性的困难是，对地方慈善事业或者其他地方事业的捐款是选举费用最常采用的筹集方式之一，而规定议员不得在选出他的地区内提供慈善款项将成为一种强有力的措施。倘若这种捐款是诚实的，由此产生的声望是巨额财富几乎肯定会得到的一种好处，不过，最大的害处却是，这样捐赠的款项事实上是在保持该议员利益的美名下用于贿赂的。为防止这一点，议员应该作出这样的保证誓言：他在当地，或者为了与当地或当地居民有关的目的所支出的全部金额（也许除他自己的旅馆费用之外），应经过选举审计员之手，并由他（而不是由议员本人或者他的支持者）用于公开宣布的目的。

让所有合法的选举费用由地方而非候选负担的原则，得到了最好的两位证人的支持（p20、p65—70、p277）。阶级感情在必须通过受少数的阶级感情影响的人去行动这一限制下，在选民中随意发挥。

在道德上，政治制度通过它们的精神产生最大害处造成的最有害的方式，是将政治职能视作一种恩赐，受委托人必须为自己所期望的东西去寻求这种职能，甚至为此付出代价，好像它是有利于他的金钱利益的东西。人们不愿为了许可他去做那些劳累的工作而花大笔钱。关于好政府的条件，柏拉图有个颇为正确的看法，他说，应该被赋予政治权力的人恰恰应该是那些不喜欢政治权力的人。他又说，可以用来劝说最适合的人承担起治理国家这个劳累工作的唯一动机是他担心让更坏的人来治理国家。

当一个选民看到三四个先生以往从未对无私的慈善事业慷慨解囊，而现在却为了能在自己名字后面写上议会议员的名称而争着花钱，那么，这个选民将会怎么想呢？他可能会认为他们是为了他的利益而蒙受这样的牺牲吗？倘若他对他们的作用作出的是颇不恭维的评价，他又怎么会觉得自己有什么道德责任呢？政客们倾向于将认为选举团体永远不腐化的这种看法当成是热心家的梦想，起码在他们自己愿意成为不腐化之前，情况确实是这样，因为选民的道德风格必然会受候选人的影响。无论被选议员用任何方式或任何形式为自己获得议会议员的席位花钱，所有努力都无法使选举事务不变成彻头彻尾的利己交易。“只要候选人自己以及世人的习俗，都只将议会议员这一职位看做一种应谋求的个人利益，而非一种应尽的责任，那么，任何努力都只将无助于在一个普通选民中树立这样一种感觉：选举议会议员同样是一种责任问题，他除了考虑候选人是否合适之外，不能根据任何其他考虑自由地投票。”

在被选人这方面，既不应该容许更不应该要求有为选举目的花任何金钱的同一原则，产生了另一个表面上相反而实际上却是指向同一目标的结论。它否定了经常被建议用作让议会可以被各种不同情况和各阶级的人们接近的一种手段，即议会议员的报酬。倘若，像在我们的一些殖民地一样，几乎没有合适的人会有力量从事无报酬的职业，那么报酬就不只是薪金，而应该是对金钱或时间损失的一种补偿。认为在薪金会提供较大范围的选择，这种想法其实是一种错觉。人们所能想到的给予这个职位的所有报酬，都不会吸引到那些抱着成功的希望认真从事除议会议员这一职业外其他赚钱职业的人。所以，从本质上说，议会议员的职务将成为一种职业，与其他职业一样，从事这个职业的人主要是着眼于金钱上的获利，而且会受到一种本质上不稳定的职业令人沮丧的影响，它将成为低等阶级的冒险家们期望的目标。

六百五十八人占据议会席位，但同时却有着十倍甚至二十倍的人在期待着这种席位，凭借着对选民所作的各种可能的或是不可能的、诚实的或不诚实的许诺，彼此竞相利用那些最下流的群众的最无知的偏见和最卑劣的感情，这样，这些人就会不断地喊出高价来吸引或保住选民的选票。阿里斯托芬尼所作的克里昂与卖腊肠者之间的拍卖是一幅常见情况的蛮好的讽刺漫画。这样的一个制度将成为人性的最坏部分的永久腐蚀剂，它等于为他的同胞中那群最善于溜须拍马的人，为那些最巧妙的骗子提供了六百五十八个奖金。在任何专制政府下，都不曾有过这样一种大量生产谄媚邪恶的有组织的耕作方法。

a当一个人因为具有了杰出的条件——但他实际上完全缺乏不论来自资产还是来自职业的独立收入（要知道，这样的情况随时都可能发生）——因而应该被选进议会，以便为选民们提供其他一些能进议会的人无法提供的服务之时，公众捐款的方法可以用来帮助他。这样一来，当他在议会时，就能够像安德鲁·马维尔那样，得到他的选民捐款的支持，这种方式其实是不应该反对的，因为这种荣誉绝不会落到只会阿谀奉承的人身上。人们并不十分关心那些谄媚者之间的区别，所以，他们也绝不会为了得到这个人的奉承他操心他的生活费用。上述的支持只有在考虑到这个人具有感人和突出的个人品质时才会给予他，尽管这种品质并不是绝对适合当全国代表的证明，不过却是这种情况的假定，至少是拥有独立见解和意志的保证。

a“就像洛里默（lorimer）先生所指出的那样，蛊惑家正式开业的标志是为最低等阶级的人从事公务设置金钱的诱惑。最值得反对的便是将极力主张走向自然恶化的政府形式转变为许多积极活动之人的私人利益这件事了。从群众及个人所表明的情况来看，仅凭他们自己的弱点，就只能够模糊认识到，如果这些弱点被一千个溜须拍马的人利用时会成为怎样一种情况。如果取得六百五十八个有确定报酬（尽管是中等报酬）的位置需要靠说服群众拥护无知与拥护智慧一样好，甚至会比拥护智慧更好的话，他们很可能会相信并依之行事。”（《弗雷泽杂志》l859年4月号，《近时有关改革的作家》）

第十一章 议会的期限

议会议员应在任职多久以后进行改选呢？这里涉及的原则是颇为明确的，困难就在于这些原则的实际运用。一方面，议员不应该有太长的任期，因为这会使他忘记自己的责任，对自己的职务漫不经心，执行起职务来完全考虑其个人利益，或者忽视同自己的选民进行自由而公开的商谈，却不问议员是否同意他们的意见，这是代议制政府的好处之一。另一方面，他应期待有一个足以使人们能根据他的行动过程而不是单个行为对他作出判断的任期。重要的是，在和自由政府统治不可缺少的群众监督不相矛盾的情况下，他应该有最大幅度的个人见解和自由裁量。为此，就像这种监督行使得最好的任何情形那样，行使这种监督时，有必要给他以充分的时间以便显示他所具有的全部品质，并证明除了作为单纯顺从的投票者、选民意见的拥护者外，他还有其他方法能使自己在选民眼中成为值得期望和可以信任的代表。

想根据某个普遍法则来确定这些原则的界限是不可能的。所有政体中的民主力量薄弱或过于消极需要加以激励的地方，所有代表在离开他的选民后立即进入朝廷或贵族的环境，这种环境的影响全都倾向于使他偏离人民的方向，冲淡他内心原有的民主感情，使他忘记曾经选举他的人民的愿望，并对选举他的人民的利益变得冷漠的地方——经常由选民负责更新对他的委托，这对把他的气质和品格保持在正确标准上是完全必要的。在这种情形下，即使三年的时间也似乎是太长了，更长的时间是绝对不能允许的。

反之，所有民主力量占优势并有增长的趋势，要求对民主力量的运用加以缓和而不是加以鼓励，以致达到不正常的活跃状态的地方，所有无限制的公开性以及日常的报刊保证代表的每一个行动都将马上被他的选民知悉、讨论和判断，并且在选民们的评价中，他的地位不是提高就是降低，同时民情的力量以及所有其他民主势力通过同样的方法，经常对他的心智产生影响的地方——少于五年的时间就不足以防止胆小怕事、唯唯诺诺的性格的产生。发生在英国政治中的有关这一切特征的变化就说明了四十年前居于先进改革家纲领中显要地位的一年一度的议会，现在为何很少有人关心也很少有人谈到。值得思考的是，无论任期长短，在任期的最后一年里，议员的地位和在年度议会上的地位相同，因此，如果任期过短，议员在大部分时间里实际上就相当于年度议会。按照现在的情况，七年的期限虽然不必加长，也不值得为可能产生的任何好处而改变；特别是因为议会随时可能提前被解散，这就把博得选民好评的这种动机经常保持在议员的心中。

不管就委托的存续来说多长的任期最合适，每个议员在从他被选举任职那天起的任期届满后，都应该空出他的席位，而且不应该进行整个下院的普遍更新，这似乎是很自然的。假如有任何实际的目的需要推荐这项制度，可能要说的话会很多。但是它遭到非难的理由比支持它的理由要有力得多，其中一个理由就是，将没有办法迅速摆脱奉行着不得人心的方针的多数议员。在有限的（往往也是接近届满的）期限以后举行普选，以及随时可能因为阁员为了他自己而希望举行普选，又或者他以为普选会使他在全国出名而举行普选，这些都趋向于防止议会和选民之间在感情上产生重大分歧。

如果下院的多数议员总是还有几年任期的话，如果下院的多数议员一点一点地接受新的补充的话，新补充进去的人可能取得其他多数人的特质，而不是改变他们的特质，此时，上述分歧就可能无休止地延续下去。下院的一般意见必须大致和国民的舆论一致，这一点和杰出人物必须能自由表达其最不受欢迎的意见而不致失去在下院的席位是同样必要的。还有另外一个颇为重要的反对逐步和部分更新代表制议会的理由。对反对力量进行定期的普遍检阅是有益的，以便来探测国民精神的状况，并无可争议地确定不同政党和见解的相对力量。任何部分的更新都无法确实做到这一点，即使像某些法国议会那样，在一大部分议员——五分之一或三分之一的议员——同时出缺的情况下也会如此。

关于允许行政部门拥有解散议会权的理由，将在后面涉及代议制政府中行政的组织和职权的一章中予以讨论。

第十二章 应当要求议会议员作出保证吗？

议会议员是否应该被选民的指示约束？议员到底应该是表达选民意见的机关，还是表达他自己意见的机关？议员应该是选民派往议会的使节，还是算他们的专职代表，即不但有权代替他们行动，而且有权代替他们判断该做之事？这两种学说都是有关代议制政府中立法者职责的，每种学说都有自己的支持者，并且每一种学说都是被某些代议制政府所承认的。国会议员在荷兰联邦是纯粹的代表；这些学说在荷兰被贯彻到这样的程度，就如同外交使节对派遣他的政府必须及时请示一样，议会议员必须把产生的选民训谕中没有规定的重要问题交到他们的选民手中解决。在我国以及其他具有代议政体的多数国家，不管议会议员的意见和选民的意见有何不同，法律和习惯都承认他可以按照他认为正当的意见投票。但是也存在一种不是非常确定的相反的看法，对许多人，甚至于议会议员来说，这种看法有相当大的实际作用，常常使他们感到在选民具有确定意思的问题上，自己在良心上有义务用自己的行为表达选民们的意见，而不是表达自己的意见。当然，这和他们希望出名或者关心再次当选没有关系。无论是抽象地从实定法，还是从任何特定民族的历史传统方面看来，究竟这些关于代表职责的看法中，哪一个是正确的呢？

与我们迄今所讨论的问题不同，这个问题并非是宪法上的立法问题，更恰当地说来，可以将之称为宪法上的道德问题，即代议制政府的伦理学问题。这个问题和制度并没有太大关系，而是同在完成任务上选民所应该带有的精神气质有关，从选民的道德义务方面来说，它又和应占主要地位的选民的想法有关，因为，无论代表制是什么，只要选民愿意，就能够将它转变为单纯的代表团。只要选民有不投票的自由和随意投票的自由，就不能够阻止其投票不建立在他们认为适合附加的某种条件之上。

他们通过拒绝选举那些不保证能遵从他们的意见的人，或者甚至在表决未预见到的任何重要问题以前不和他们商量的人，就能够把他们的代表降为单纯的传声筒，或者当代表不愿意以那种资格行动时，就不得不在道义上放弃自己的议员席位。既然选民们有权这样做，那么宪法的学说便应该假定他们想这样做；因为立宪政府的原则本身就假设保有政治权力的人将通过滥用权力来达到他自己的特定目的。并不是因为事情总是这样，而是因为这就是事物的自然倾向，而防止这种倾向就是自由制度的特殊效用。因此，无论我们认为选民将他们的议员变为代表是多么错误、多么愚蠢，既然选举特权的这种滥用是自然的而并非不会发生的，那么就应当按照它好像肯定会发生那样来采取预防措施。我们可以希望选民不这样来行使自己的选举权；然而代议制政府则必须组织得即使选民们那样做，也不让他们做出为代表自身利益的阶级立法的事情，这种事情也是任何团体都不应该做的事情。

即使有人说这只不过是一个政治道德问题，那样也并不会使它的重要性有所降低。和宪政道德有关的问题，它的实际重要性并不亚于有关宪法本身的问题。一些政府的存在本身，以及能够让其他政府持久存在的一切，都依赖于选民对宪政道德原则的实际遵守。某些当局信守的那些传统观念，限制着它们行使自己的权力。在纯粹君主制、纯粹贵族制、纯粹民主制这些不平衡的政府中，阻止这些政府在自己特有的倾向方面趋向极端的唯一障碍就是这样的一些准则。在不完全平衡的政府中，虽然为了限制最强大力量的冲动设置宪法上的界限，政府作了某些努力，然而由于这种力量强大到至少能暂时使自己不受惩罚地越过这种界限，所以只有依靠得到舆论公认以及支持的宪政道德的原则，才能多少保持住对宪法中设立的制约以及限制的尊重。

最高权力在保持平衡的政府中是分散的，每一个掌握权力的部门都只能用其他权力部门用于攻击的同样强大的武器武装起来进行防御，才不会被其他权力部门簒夺权力，这是唯一可能的方式。只有在所有各方除了受到他方同样极端行为的挑衅外，都自行克制不行使极端的权力，这样的政府才能够继续维持下去。在这样的情况下，我们能够说，宪法要真正保持自己的存在，只有依靠对宪政道德原则的尊重。保证的问题尽管和代议制政府的存在没有重大关系，但是对代议制政府的有益作用来说，它也是非常重要的。法律无法为选民规定他们应当按照什么原则进行选择；但是选民认为自己应该按照什么原则来指导自己的选择，这二者在实际上是有很大的不同的。所有重大问题归结到一点，那就是：他们应不应该把议员遵守选民为他们规定的某些意见作为一项条件。

读者一定非常清楚，本文所表明的一般原则在这件事情上将会导致什么样的结论。从一开始我们就确认，并一直牢记政府的两大条件的重要性是一样的，即：对于那些政治权力应该并且时常声明为他们的利益服务的人们，他们的责任与此相互关联，为了在最大程度上履行政府职能获得高超智力的好处，必须要经过长期的深思熟虑，也必须进行对该特殊业务的实际锻炼的训练。假如这第二个目的是值得达到的，那么它就值得付出必要的代价。假如高超的智力以及深邃的研究不能引导一个人达到和缺乏研究的普通智力所作出的结论，它们就失去了作用；假如目的是要选出那些在任何智识方面都比普通选民高的代表，那么就应该期待代表的意见有时和多数选民的意见有所不同，而且代表的意见往往是正确的。由此能得出这样的结论：假如选民坚持将绝对符合他们意见作为代表保持自己席位的条件，那么他们的举动就是不明智的。

讲到这里，这个原则已经非常明显；然而在适用上，这个原则仍然存在着真正的困难。下面，我们将开始叙述这种困难的充分含义。假如选民应当选择比自己更有教养的人充当代表这一点是重要的，那么同样重要的是，这个较有智慧的人应该对选民负责。也就是说，对于这个人来说，选民是对他履行委托的方式的裁判者。但是，除了按照选民们自己的意见这个标准之外，他们又应该如何裁判呢？除了按照这同一标准外，他们应该如何甚至在最开始就选择这个人呢？不能够依据单纯的才气（炫耀才能的本领）去选择。普通人用以预先判断一个人的单纯能力的检验标准是非常不完全的，因为这种检验标准儿乎仅仅和表达的艺术有关，而很少具有或者完全不具有所表达的事物的价值，因而无法从前者推论出后者；假如选民必须把自己的意见搁在一边，那么他们还能用什么来判断一个人的治国能力呢？就算他们能够有把握确定最有能力的人，他们也不应该让这个人代替自己进行判断，而完全不去考虑自己的意见。

也许最有能力的候选人是一个保守党员，而选民则是自由党员；或者候选人是一个自由党员，而选民是保守党员。也许当前的政治问题是一个教会问题，候选人是一个高教会派成员或者是信奉唯理派教义的人，而他们也许并非是信奉国教或低教会派的成员；反过来也是一样的。他的能力在这些情况下，也许只不过是使他能够在他们真心相信是错误的道路上走得更远，或者行动能够更加有效。由于自己的真诚信念，选民也许不得不认为更重要的是使其代表在这些点上遵守他们认为是责任所在之事，而并非应该由一个高于一般能力的人来当代表。他们还可能不仅必须考虑怎样才能让最有能力的人来当代表，而且还必须考虑如何才能在议会中有人代表他们的特定道德立场以及内心信仰。每一种被多数人共同持有的思想方法都应当在议会中得到反映。既然假设宪法对其他的和互相冲突的思想方法应该同样有人作代表作出了相应的规定，那么选民们为自己的思想方法找到适当的代表可能就是他们在特定场合所必须留意的最重要的事情了。

代表在某些情况下束缚住自己的手脚，以便达到忠实于选民利益的目的，或者说是达到忠实于选民所认为的公共利益的目的，这种做法或许也是有必要的。但这种做法在保证选民能够随意选择诚实且公正的候选人的政治制度之下完全是不必要的；然而在现行制度下，由于受选举费用以及社会的一般情况的限制，选民几乎总是不得不从同他们地位不同、阶级利益也很不相同的人们中选择他们的代表，在这种情形下，谁敢肯定说他们应听由代表自由决断呢？一个贫苦阶级的选民只能在两三个富人之中选择一个代表，那么他要求他所投票赞成的代表对他认为是试图摆脱了富人的阶级利益的那些措施提供保证，我们又如何能够责怪他呢？而且时常发生的情况是，某些选举团体的成员不得不接受自己一方的多数人所选择的代表。尽管他们自己选择的候选人并没有当选的可能，但是也许，他们的选票对多数人选择的那个候选人的成功来说是必要的，因而也许唯一能够使他们对那个候选人今后的行为发挥影响的办法，就是要求他保证遵守某些条件才支持他。

上述两方面的考虑是相互之间紧密地交织在一起的。选民应该把比他们自己更具有智慧的人选择为自己的代表，并且应该同意那个人依照较高智慧来统治他们，这是非常重要的。从另一方面来说，当他们对谁具有这种智慧，以及对假定具有这种智慧之人用其行为证实这种假定到什么程度作出判断的时候，又不可能不更多地考虑到是否和他们自己的意见（当他们有意见时）相一致。为选民规定任何绝对的义务规则看起来都是很不合乎实际的；结果不是根据任何严格规定或权威性的政治道德原则来决定，而要依照有关尊重智力上的优越性这一重要条件方面的选民团体的一般思想状态来决定。只要卓越智慧存在，对其的价值感觉敏锐的人们和民族就可能将它认出来，他们不是根据和自己想象的，而是根据其他的迹象来辨认，即使二者在意见上有很大的不同也在所不计。而且当他们认出这种智慧的时候，他们将会不惜一切代价地得到它，因而不会动不动就把自己的意见当做一项法律强加给那些他们认为比自己更有智慧的人。

然而另一方面，有一种不尊敬任何人的品性在一些人身上存在着；具备这种品性的人认为自己的意见最好，任何人的意见都不会比自己的意见好多少，或者是差不多和像自己那样的一百个或者一千个人的意见一样好。当这种性格在一个地方的选民身上出现的时候，他们将不会选择任何不是或者至少不表明是和他们的思想感情一致的人，并且只有当这个人在行动中反映出那些思想感情的时候才继续选择他。如此一来，就像柏拉图在《高尔吉亚》中所说的，所有企求政治荣誉的人将会努力按照民众的样式去做，越相像越好。不可否认，完全的民主政治倾向于将选民的思想感情塑造成这个样子。

民主政治是不利于尊敬的精神的，它打破对单纯社会地位的尊敬，应当算是它的影响的好的方面，而不是坏的方面；虽然说这样一来它就将社会中培养尊敬精神的主要学校（仅仅就人类关系来说）关闭了。此外，在其本质上，民主政治极力坚持的不是一个人有权做到比别人更多考虑的那些事情，而是一切人有权被看做平等的那些事情，甚至似乎对个人优越性的尊重也是不够标准的。正是因为这个原因，我认为除了其他理由之外，对于国家的制度来说，认为受过较多教育的人们的意见比受教育较少的人们的意见有较大的分量是非常重要的。因此，我将仍然坚决主张将复数选票给予经过鉴定的较高程度的教育，哪怕是仅仅为了将该种论调提交给公众舆论和感情，不管有没有任何直接的政治后果都无所谓。

当选举团体确实恰当地意识到在价值上，人与人之间存在着非常大差别之时，他们将会从种种迹象中判断出那些对他们的目的来说具有最大价值之人。实际的公共服务当然是判断的主要迹象：他们担任重要职位，并且在任职中做了重要工作，这些重要工作的结果证明了他们的这种智慧；创议了一些方案，从方案的效果来看它们是经过明智的拟定的；他们作的一些预言经后来的事件证明往往是正确的，很少或者从未有证明是不正确的；他们提出过意见，并且这些意见被采纳以后产生了好的结果，不被采纳就产生了坏的结果。无疑，这些智慧的迹象之中存在着很大部分的不确定性；但是我们要寻找的是可以被具有通常辨别力的人所运用的迹象。

除非经其他迹象所证实，他们最好不要过分依赖任何一种迹象；并且在估计任何实际努力的成功或者优点的时候，他们会重视熟悉问题的公正人士的一般意见。以上我所说的这些检验方法，仅仅适用于经过考验的人，其中就包括那些虽然没有经过实际考验但是在理论上受过考验之人，他们在公开演说或者出版物中讨论过公共事务，这就证明他们认真地研究过公共事务。这些人，凭着单纯政治思想家的地位，可能显示出他们相当有资格得到同在实际政治家的地位上经历过考验的人一样的信任。当有必要挑选出完全没有经过考验的人的时候，最好的标准是让他凭才能在知道他的人们当中闻名，让他得到那些已经受到尊敬的人们的信任及推荐。

一般来说，靠着这样一些检验标准，那些足够重视并且热心寻求智识能力的选民是能够找到超出常人水平之人的，这种人往往能得到选民的信任并且能依据自己的不受拘束的判断来处理公共事务；对这种人来说，让他服从在知识上不如他的人的命令而放弃自己的判断，将会是一种侮辱。假如真的无法找到这样的人，那么选民就有理由采用其他的预防办法；除非为了让比他们拥有更多知识的人可以为他们服务，否则他们不能将自己的特定意见放到一边。确实，他们在那时最好记住，一旦代表被选出后，假如这个代表是献身于他的职务的，那么就应该有更多的机会纠正原来的错误判断，而并非事先由他的多数选民决定他应当怎样去做。一般说来，这种考虑应该能够让选民不至于要求代表作出不改变他的意见，或者假如改变了就辞职的保证。除非是在出于必要，选民不得不选择一个他们并不充分信任其公正无私的人的这种情况下。然而当一个不出名的人第一次被选出当代表，并且是在没有经过某个大权威的明确保证的情况下，他就无法指望选民不把同他自己的意见一致作为首要的条件。只要他能够不把后来用坦率说明的理由改变那些经诚实声明过的意见当做一种断然撤回信任的理由就足够了。

甚至在假定代表具有久经考验的才能和公认的卓越品质时，都不应该完全撇开选民的个人意见不管。尊重智力上的优越不需要达到自我否定的程度，即不能否认任何个人意见的程度。然而当分歧不涉及政治原则时，无论选民在自己的意见上是怎样坚定，他都应该考虑到一个有能力的人和他意见不同，至少有非常大的可能是他自己错了，即使不这样，为了能够得到这种有能力的人在他自己不适于作判断的许多事情上为他服务的难以估算的好处，选民也很有必要在不是绝对根本性的问题上放弃自己的意见。在这种情况下，他经常用来调和这两种愿望的办法就是，在分歧发生时，劝告有能力的人牺牲他自己的意见。然而，致力于这种妥协对有能力的人来说，是对他的特殊职责的背叛，是放弃智力的优越所担负的特殊责任，这其中最神圣的就是在舆论叫嚣反对的情况下不放弃自己正当的主张，不让他的那些最需要用来服务的意见得不到实现的机会。

一个具有良心以及公认有才能的人应该坚持根据自己的判断认为是最好的那样去行动的充分自由，而不应当按照任何其他条件来进行服务。但是选民有权知道他计划如何去做，有权知道在一切关系到他的公职的事情上，他准备用什么意见来指导自己的行动。假如有些意见是选民们不能接受的，那么他就要使选民确信他依然值得做他们的代表。假如他们是明智的，那么为了他的一般价值，选民们将不去计较他的意见和他们的意见之间的许多巨大的分歧。但是有些分歧是选民们不能忽视的。所有关心他的国家裨益于自由人的那种治理的人，都对国家事务具有一些如同自己的鲜血一般珍贵的信念。他强烈地认为这些信念是真理，认为它们非常重要，因而不愿意有任何妥协，或者同意将它们放在次于任何人的意见的地位上，无论此人比他的地位高多少。当一个民族或者一个民族的相当大部分人中存在这种信念时，这种信念依靠自身的单纯存在，而不仅仅是由于它们可能建立在真理之上，就足够发挥影响。

一个民族要获得很好的治理，就不能违背他们主要的权利观念，即使这些观念在某些点上或许是错误的。假如能正确评价统治者和被统治者之间应有的关系，就不会要求选民赞同由一个准备在违反他们的根本信念的情况下来统治他们的人来当他们的代表。假如是在这个人同他们之间的重大分歧点不太可能被提出讨论的时候，他们利用这个人在其他方面提供有益服务的能力，那么在包含这些分歧点的问题产生之初，并且他们就这个问题提出自认为正确的意见，而且对这个意见来说，还没有形成肯定的多数足以使该特定个人的不同意见变成不足取时，他们就有理由把这个人免职。例如（我提到人名是来说明我的意思，并非对哪个人有所褒贬），在克里米亚战争（crimean war）期间，被认为是科布登先生和布赖特先生关于抵抗外国侵略的意见就有可能被忽略掉，当时还存在着和这种意见相反的压倒一切的民族感情，并且在同中国的争吵（尽管其本身是更值得怀疑的问题）中，这种意见还可能理所当然地导致选民排斥他们，当时他们对这个问题的看法是否占优势还是一个存在争论的问题。

作为上面所说的一般结论，我们能够肯定地说：除非因为不利的社会情状况或者不完善的制度，选民可选择的人被缩小到不得不选择一个假定受敌视他们的利益的偏见所影响的人，否则就不应当要求选民作出实际的保证；选民们有权充分了解候选人的政治见解和感情，而且往往不仅有责任拒绝一个在作为他们政治信仰的基础的少数信条上和他们存在意见分歧的人；选民们越是欣赏候选人在智力上的优越，就越应该容忍在他们的根本信条以外的其他任何事情上，候选人表达出的和他们不同的意见以及采取的相应行动；选民们应该坚持不懈地寻找具备才干能够被委托以充分权力且依据自己的判断来行事的代表；他们应当把尽一切努力将具有这种品质的人送进议会当做他们所担负的对同胞的责任；与由宣称在许多问题上同他们有一致意见的人当代表相比，对他们来说，由这样的人来当代表是有着更大意义的，因为这种人的才能所带来的是实际可靠的好处，而在分歧点上假定他是错的而他们是对的，则是一件非常值得怀疑的事情。

我是在这样一个假定情况下讨论该问题的：在一切以实体制度为依据的问题上，选举制度符合以上各章所阐述的原则。在我看来，即使是在这个假设之下，认为代表是使节的学说也是错误的，在实际运用上，它是有害的，虽然在那种情况下，危害会被局限在一定的范围之内。然而，假如我努力用来卫护代议制原则的保证无法得到宪法的承认，假如不对少数人的代表权作出规定，也不允许依照选民的教育程度在选票数量上有任何的差别，那么在那种情况下，让代表有自由裁量权的原则的重要性就无论怎样被强调也不为过，因为那样一来，将是在普遍选举制下让多数意见之外的任何意见能够在议会表达出来的唯一机会了。

其他所有的人在那虚假地被称为民主实际上是专权阶级进行独占统治的制度下，既没有代表也得不到表达意见的机会，逃避最狭隘的阶级立法以及最危险的政治无知的唯一的可能将会存在于这样的一种倾向之中，即：没有教养的人也许必须选择有教养之人作为代表，并且尊重有教养的人的意见。或许能够合理地指望这样做是有某种意愿的，但前提是将该种意愿培养到最高程度。然而，假如实际起作用的阶级在取得了政治上的无限权力之后，自愿地同意通过各种方式严格限制自己的见解和意志，这些阶级的成员将证明他们比在专权的腐败影响下出现过的，或者我们能够冒昧地说，可能出现的任何掌握着绝对权力的阶级的成员都更加聪明。

第十三章 关于第二院

在所有有关代议制政府理论的论题中，特别是在欧洲大陆上，讨论得最多的就是通常叫做两院问题的这个论题了。比起许多较它重要十倍的问题，它更加引起思想家们的注意，而且还被当做将主张有限制的民主和主张无限制的民主的人区别开来的一种试金石。就我自己的观点来说，我不是非常重视第二院所能加于民主的任何限制，而民主不加以限制就是无限制的民主了。我反倒认为，假如一切其他的宪法问题都能得以正确的解决，那么议会到底是由两院组成还是只由一院组成就只能说是个次要的问题了。

假如存在两个院，那么它们的组成或者相同或者不同。假如它们的组成相同，那么两者将在同一个势力的控制之下，只要是在其中一院占有多数的，就会在另一院也大致占有多数。确实如此，改革的重大障碍往往在于所有议案的通过必须取得两院的同意这一点，因为假定两院都为代议制，且代表数目相同，那么只要控制略微超过全部代表的四分之一就能够阻止法案的通过；相反的，假如只有一院，那么只要得到勉强过半数的代表的同意，法案就保证能够通过。然而与其说假设的这种情况在实际上会发生，倒不如抽象地说它是有可能的。其实这样的情况并不常发生：在组成相同的两院中，一院几乎全体一致，而另一院则分成差不多相等的两半。真实的情况是，假如其中一院否决了一项议案，那么一般来说，在另一院将有很大的少数人不同意该议案。因而，能够通过这种方式加以阻止的改革议案，在几乎任何情况下将不可能会有比整个议会的简单多数更多的票，随之带来的最坏的结果也许会是，议案的通过将推迟一段比较短的时期，或者是重新诉之于选民以确定议会中比较小的多数同国家中的有效的多数是否保持一致。在这种情况之下，推迟的不便以及诉诸选民的好处可能被认为是大致相等的。

我不是非常看重最经常被提出来支持两院制的这一论点：为了防止轻率决定，因而必须要进行第二次考虑。因为它所建立的这种工作方式并不要求远远多于两次的考虑，否则必然是一个非常不完善的代议制议会。在我的认知里，对两院制有利的最有效的理由（而这一点我确实认为是有些重要的）是因为他们认识到只有自己能够进行商量因而在掌权者（不管是一个人还是一个议会）心中产生不好的效果。重要的是，即使是暂时的，任何一伙人都不应当在重大事情上能够使自己的意见占优势，而不征求其他任何人的同意。

在仅有一院的议会中的多数，当它取得永久性质之时——当它由习惯一起工作的同样一些人所组成，并且始终保证在自己的议院中能够获得胜利的时候——将会很容易变得专横并且目空一切，假如不需要考虑它的行动是不是将得到另一个法定权威的一致同意的话。与导致古罗马人设置两个执政官相同的理由使得两院的保有成为值得期望的事情：即使在仅仅一年的时间之内，两院中的任何一个都不至于受到专权的腐败影响。在实际领导政治，尤其是在管理自由制度方面最不可或缺的条件之一就是和解，也就是妥协的意愿。这也就代表着愿意对反对者作出某种让步，并想出好的方案以便尽可能地少触怒那些持有反对意见的人。正如人们所说，便是两院之间的互让这一有益习惯的永久的学校。甚至是在现在，这样一种学校还是有用处的，或许在一个构成得更为民主的议会中更能感觉到它的效用。

然而两院并不需要有相同的组成；它们应该要作为对彼此的一种牵制。假定其中一个是民主的，那么另外一个的组成将自然地以作为对民主的某种限制为目的。但是它在这方面能发挥的作用完全以它能够在议院外得到的社会支持为转移。对一个建立在国内某种巨大力量基础之上的议院来说，一个不建立在这种基础之上的议院对它是发挥不了有效作用的。只有在贵族制的社会状态中，一个贵族制议院才会是强有力的。上院曾经一度是我们的政体中最为强大的力量，而相对地，下院只不过是一个牵制团体；但是这发生在贵族近乎是社会上唯一的一种力量的时候。

我不认为，上院作为民主政治的调节器在真正民主的社会状态中会有任何的实际价值。当一方的兵力与另一方相比较弱之时，使它发生效能的方法并非是将双方列起队来在战场上相互对垒一决胜负，因为这种战术势必会使较弱的一方彻底失败。较弱一方的唯一有利于的做法是不要把自己和群众分隔开来，强迫每个人表示支持它或者反对它，相反地，应该采取站在群众之中而非反对群众的立场，应把在任何一方面最能和自己联合起来的人吸引到自己这一方来，为了防止挑起普遍的反对，丝毫不表现为对抗团体，而是要作为混合在一起的群众中的一份子从事某种活动，注入它的酵素，通过增加它的势力使其作用由弱转强。民主政体中真正的调节力量必然要存在于民主议院中并且通过民主议院采取行动。

在每一种政体里都应当有一个反抗宪法中的优势力量的中心——这样就能在民主政体中具备一个反抗民主的核心——关于这一点我已经提过了；而且我是把它当成政府管理的一个根本原理。假如在民主代表制下的人民，因为他们过去的经历而更加愿意容忍第二院或者上院这种形式的反抗中心，而非其他的形式，那么就形成了一种使得反抗中心具有该种形式的强有力的理由。但是我认为，从本质上来看，它并非最好的形式，而且就它的目的来看也决不能算是最为有效的。假如真的存在两院，其中一个被认为代表着人民，而另外一个只是代表一个阶级，或是根本就不具有任何代表性，我认为第二院在民主政治是社会统治力量的地方，不可能会有甚至在第一院偏离正轨时进行抵制的真正能力。它可能因为对习惯以及同僚关系的尊重而被允许存在，而并非是作为一种有效的牵制。假如它想发挥独立的意志，那么它就必须依照和另一院相同的总的精神去做；它必须要和后者同样民主，并且满足于纠正议会中更带有民众性的某个部门的偶然性的一些错误，或者和它在符合民众要求的议案方面进行比赛。

今后统治机构中最具有民众性的那一部门内部的力量分配将会决定对多数的揽权实行任何真正牵制的实际可能性；我也已经根据自己的判断对最方便建立起力量平衡的那种方式进行了说明。我还曾经指出，就算同意人数上的多数依靠在议会中的相应的多数而占据完全的优越地位，但是假如少数也被允许依照严格的民主原则理应享有的按照人数比例选出代表的同等权利，那么这个规定就将保证这一国家许多的第一流的有识之士同其他议员一般以人民的名义永远参加议会。

我还说，在没有结成独自的帮派也不具有任何惹人厌恶的特权的情况下，这部分国民代表将拥有比依照人数比例大得多的个人分量，并且将通过最有效的方式提供所需要的道义上的反抗中心。因此，并不需要为了这个目的而设立第二院，事实上，设立第二院对达成这一目的也没有帮助，相反，在某些能够想象得到的情况下甚至可能妨碍这一目的的达成。但是，假如为了我已经说过的其他的原因进而决定设立第二院，那么就希望它由这样一些人来组成，由于他们不牵涉到和多数相反的一切阶级利益，就使它容易去反对大多数阶级的利益，并且有对多数的错误以及缺点作有力发言的资格。在依照我们的上院这种形式组成的团体中，这些条件显然是无法具备的。一旦民主政治不再被世袭地位以及个人财富所吓倒，那么上院的存在也就变得没有意义了。

在可能凭借其而建立一个缓和、调节民主优势的较为明智的保守团体的原则中，似乎最好的原则就是古罗马的元老院这一事例中所具备的原则。在管理公共事务方面，元老院是曾经出现过的从始至终慎重且贤明的团体。代表公众的民主议会具有的缺点就是公众自己具有的缺点，即缺少特殊的训练与知识。此时，适当的补救方法就是把它和一个具有特殊训练与知识的特点的团体联合在一起。假如一个议院代表舆情，那么另外一个就应该代表经过实际公共服务的检验以及保证并且经由实际经验得以加强的个人美德。

假如一个是人民的议院，那么另一个就应当是政治家的议院，即由担任着重要政治职位或者雇用的所有活着的政治活动家所组成的委员会。这样的议院将远不止适合于作为一个单纯的调节团体而存在。它将不仅是一种牵制，更是一种推动力量。它掌握于手中的抑制人民的权力将被赋予那些最有能力，而且正常来说最愿意领导人民沿着正确的道路前进的人。这个被付托了矫正人民错误的任务的委员会，是由人民自己在发展道路上的天然领袖们所组成的，不会代表着被认为与人民利益相反的阶级的利益。从有效地发挥他们作为调节者的职能方面来说，任何一种构成方式都达不到这样的效果。无论把经常站在促进改革的最前列的团体贬斥为单纯妨碍性团体可能会防止多少害处的产生，这样做都是不行的。

倘若这样一个上院在英国尚付阙如的话（我不需说这只不过是个假设），它能够由下面这样一些人组成。所有现任或者是曾经担任过前面一章中所提及的立法委员会委员的人，我认为这是一个组织得好的人民政府所必不可少的成分。所有现任或是曾经担任高等法院或者衡平法院院长的人，所有曾经担任陪席法官长达五年时间的人，所有曾经担任内阁职务满两年的人，但是这些人也同时有被选为下院议员的资格，而假如他们当选为下院议员，那么其贵族爵位或者上院议员的职务就应该暂时停止。为了防止单纯因为要把上院席位赋予他们而提名他们为内阁阁员，必须要对时间条件作出限制；而且提出了期限为两年的建议，这样一来，获得年金资格的同一期限就可能使他们有获得上院议员这一职位的资格。

所有曾经担任过总司令职务的人，还有所有曾经指挥过一支军队或一个舰队并且议会对其军事成功表示过感谢的人，所有在十年之间曾经担任过一等外交职务的人，所有曾经当过印度或者英属美洲总督的人，还有所有曾经在任何一个殖民地的总督职位上任职长达十年的人。常任文官也应该得到代表；一切在十年之间曾经担任过财政副大臣、常任副国务大臣等重要职务或者其他任何同等高级负责职务的人都可能成为上院议员。假如除了这些由于在公共事务行政中积累的实际经验而取得上院议员资格的人们之外，还必须包括一些理论家的代表——这件事本身就是值得期望的——那么就有必要考虑一下一些国立大学中的某些教授，在若干年的任期之后，是否能够给予他们上院中的议席。单纯在科学上及文学上有杰出成就是不太确定并且存在争议的，因为这些东西包含着选择能力问题，而其他条件则是不言而喻的；假如获得声名的著作和政治没有关系，那么它们就并非所要求的特殊能力的证明，另一方面，假如是政治的著作，那么它们就会使得逐届内阁能够运用党派斗争的工具充斥议会。

从英国历史上的先例来说，我们几乎能够肯定，任何可能存在的第二院将一定是建立在上院的基础之上的，除非出现以暴力推翻现行宪法这种不太可能的情况。事实上，想要废除该院，用我之前描述的上院，或者任何其他的上院来代替，是完全无法办到的；然而把刚才提过的各阶级或者各类的人，以终身贵族的资格集合到现有的团体中去，可能就没有那样无法克服的困难。将来需要采取的，也许在这一假设的基础上必须要采取的步骤，可能是世袭贵族将不是由他们自己而是由他们的代表来出席议会。这是在苏格兰和爱尔兰贵族中已经确立的惯例，而且随着存在这种情况的人的逐步增加，大概这一惯例迟早会变得无法避免。只要稍微修改一下黑尔先生的方案就会防止贵族议员专代表在贵族中占据多数的政党。例如，假如同意在每十个贵族中产生一名代表，任何十个贵族都可以挑选一名代表，那么贵族就能够为了这个目的而自由地随意组合起来。选举将会这样进行：每个作为代表他们地位的候选人的贵族，必须明确宣布并且将自己的姓名记入名单。

希望投票的贵族在指定的日期和地点应当亲自出席，或是依照议会规定的通常的方式由他们的代表出席。开始进行投票后，每个贵族只能投一个人的票。此时，应当宣布具有十票的候选人当选。假如有人的票数超过十票，那么除了这十票以外其余的票可以允许撤回，或者通过抽签来选定其中的十票。这十个人就构成了该当选人的选民，其他的投票人就能够自由地重新对别人投票。这一程序反复进行，一直到（尽可能）所有亲自或者派代表出席的贵族都选出他自己的代表为止。当剩下的人数不足十人的时候，假如达到五人就仍然允许他们一致同意选出一名代表；假如不足五人，他们的选票就只能作废，或是允许他们将自己的选票记入某个已经被选出的人的名下。除了这些小的特殊情况外，每个贵族议员都将代表十个贵族，所有这十个人不但投了他的票，并且从所有可供选择的人中间选择了他作为他们最希望由他来代表的那个人。作为对没有被选为代表的那些贵族的一种补偿，他们应该有资格被选入下院；现在苏格兰贵族得不到这种公正的待遇，爱尔兰贵族在他们自己的地区也无法得到，而另一方面，除了贵族中人数最多的政党以外，两者都同样无法得到在上院中的代表权。

看来这里所提倡的组成上院的方式，不仅仅在实质上是最好的，而且是可以在最大程度上获得历史上的先例以及实际上的辉煌成功的支持的。但是它并不是能够提出的唯一可行的方案。另外一种组成第二院的可能的方式就是由第一院来选出的，它的限制条件是第一院的议员们不可以提名自己的成员。这样一个议院，就如同美国上院一样，是根源于人民的选择的，中间仅仅隔了一层，它将不会被认为是同民主制度相抵触的，而且大概将有非常大的群众影响。由于它的提名方式，它将不至于引起人民议院的嫉妒，或者和它产生敌对的冲突。此外（因为对少数的代表权作了适当的规定），它几乎肯定能组织得非常好，这其中还包括许多有高度能力的人，这些人或是出于偶然，或是因为缺乏炫耀的能力，而一直不愿意寻求，或者根本无法得到选民大众的选票。

第二院的最好的组成应该是包括最大数目的不受多数的阶级利益以及偏见所束缚而他们自己又绝对不冒犯民主感情的人。然而，我再次声明，无论是哪一种组成方式，调节多数的优势都不能主要地依赖一个第二院。人民议院的组成就决定了代议制政府的性质。和这一问题相比较，其他的所有与政府形式有关的问题都不重要。

第十四章 代议制政府中的行政

在本文中对政府行政事务最好分为哪几个部门这一问题进行讨论是不适当的。不同政府在这方面的要求是不一样的；当人们愿意从一开始就不让自己受到像我们这个古老政府里曾出现的现行的公共事务划分的那一系列的事件约束的时候，在职务的划分方面会犯大的错误的可能性就比较小了。也许这样说就足矣：职务的划分和问题的划分应该是一致的，不应该由若干个相互独立的部门来执掌组成同一自然整体的各个部分，就像直到最近，和在较小程度上甚至于现在，我们的军事行政那般。假如要达到的目的是单一的 （比如说目的是要有一支有效的军队），被委任去照管这一目的的政府部门同样也应该是单一的。同时为一个项目而采取的所有手段都应由同一部门负责和控制。假如这些手段分散于各个独立的部门之中，对每个部门而言，手段就成为了目的，除了政府首脑（他对各部门工作并不具有适当的经验）之外，这种照管的真正的目的就与任何人无关了。这时不需任何主导思想的指导，不同种类的手段就会结合在一起并互相配合。当每一个部门不顾其他部门的要求而只坚持它自己的要求的时候，就将因为工作本身而永远牺牲工作的目的。

一般来说，不管高低，每一种行政职务都应该是委任给特定的某个人的职责。这对于所有做过工作并因为出现过错而未完成某些工作的人来说，应该是显而易见的。在所有人都不知道谁应当负责时，责任就相当于零。甚至当责任真正存在时，假如进行分割也必然会被削弱。要保持高度的责任，就必须要有一个人承担所有的毁誉褒贬。但是分担责任的方式有两种：一种仅仅是使责任削弱，另一种则是使责任遭到彻底破坏。如果要求两个以上的负责官员都对同一种行为表示同意，那么责任就会削弱。

他们中的每个人还是有真正的责任的；如果做错了事，谁也不能说和他没有关系。他是和犯罪中的共犯一样的共同参加者，倘若真有法律上的犯罪存在，他们就都会受到法律上的惩罚，而且他们所受到的惩罚不一定比只涉及一个人的时候轻。不过对意见的赏罚就不是这样了，这种赏罚往往因为共同分担责任而有所减轻。在尚未确定的法律上犯罪，没有渎职或贪污，而只有疏忽或过错，或者可以被看做疏忽或过错的情形下，每个参加者都因为别人和他连带负责而对自己和世人有所辩解。对于几乎任何事情，甚至是金钱上的欺诈，人们都将感到自己差不多是没有责任的，倘若有责任的人不进行抵制和劝阻的话，甚至他们给予了正式的同意就更加如此了。

但是在这种情形之下，尽管责任是被削弱了，但还是有责任的，因为每个有关联的人都用他个人的名义同意并参与了该项行为。当这种行为自身仅仅出于多数的行为时，事情就更加糟糕了——没有人知道，或者除非在某种极端情况下有可能知道，关起门来考虑问题的委员会，在表决时，个别成员究竟是赞成还是反对了该项行为。责任在这种情况下不过是徒有其名罢了。边沁对此有过恰当的描述，“委员会是一种屏幕”。“委员会”所做的事情不是任何人的行为；任何人都无法对它负责。甚至于，委员会在声誉上受到的损害仅仅限于它的集体的名声方面；对此，每个成员所感受到的不外是使他把自己的意见看成是该团体的意见的倾向——在这一团体是个永久性团体，他与这个团体命运与共地结合起来的时候，这种感情常常是非常强烈的。然而鉴于现代官员经历的动荡不安，这样一种团体精神就没有形成的时间了。倘若这种精神竟然存在的话，也只是在地位卑微的常任下属人员之中存在着。所以，委员会并不是处理行政事务的合适的工具；只有在因为其他原因，把一切自由裁量权交给一个大臣会更坏时，委员会这样做才是被允许的。

而另一方面，人多能产生智慧也是一条经验法则；当一个人习惯性地只利用某一个顾问的或他自己的知识，而不利用其他任何人的知识的时候，他在自己的事情上甚至也很少得出正确的判断了，当然，在公众的事情上作出的正确判断就更少了。前一原则和这一原则之间并不存在必然的矛盾。因而，可以把完全的责任和有效权力都交给一个人，为他提供必要的顾问，而每个顾问只对他自己提出的意见负有责任。

一般来说，一个政府部门的首脑只是个搞政治的人。他可能是一个有品德的人和一个好的政治家；除非情况一般是这样，否则这个政府部门就可以说是坏的。然而他除了具有他应当具有的关于国家一般利益的知识和一般能力外，除非因为偶然机会，将不会同时具备要求他主持的那个部门的所谓专业性的、适当的知识。因此应该给他提供专业顾问。倘若有足够的经验和造诣，有通过很好的选择找出来的具有专业顾问应该具备的能力的一个人（比如一位次长的情形），有一个这样的为了一般目的的人，再加上提供具体知识的幕僚，就可以满足这种情况下的任何要求了。不过，大臣只和有能力的某个人商量，当他本人对该问题不熟悉时，无保留地根据那个人的意见行事，这是不合适的。他往往必须惯常而不仅是有时听取各种意见，并经顾问们讨论后再进行判断。

这一点在海军和陆军事务中尤为必要。所以，应该为海军大臣和陆军大臣，也许还有其他一些人，但至少在这两个部中，设置一个由有经验和能力的专家组成的委员会。为了在每一次政府变动时都能获得符合这一目的的有才能的人，这些人都应该是常任的。我是想说，他们不应当像海军各大臣一样与任命他们的内阁同进退。然而一切依据选择而不是依据通常的晋升方法出任高级职务的人，除非经由再度任命，只在一定时间内保有他们的职位就是一项不错的规定，就像现在适用于任命英国陆军参谋部人员的规定一样。这项规定就使任命可以多少减少假公济私的弊病，任命不再是终身的，同时也提供了一种方法，能在不触怒任何人的情况下，摆脱那些最没有保留价值的人，并吸收很有能力的资历较浅的人，对这些人而言，等待自愿辞职或者死亡空缺可能永远没有机会。

最后决定权应全部属于大臣本人，从这个方面来说，委员会应该仅仅是咨询性质的。然而却不应该把他们看成是不重要的人，他们也不应当把自己看成是不重要的人，或者看成是大臣可以随意贬低的人。隶属于一个强有力的并且多半是任性的人的顾问们，应当把这样的情况作为条件，即：对他们来说为了保持信誉必须要发表意见，而对那个人来说则必须要听取并考虑他们的意见，不论他采纳与否。印度总督和各个省长的委员会的组成正符合这里所说的首脑和顾问之间的关系。这些委员会由具有对印度事务的知识的人们组成，通常这种知识是总督和地方长官欠缺的，并且也不希望他们具备的。在一般情况下，委员会的每个成员都要提出意见，当然这并不是出于明文规定。

但倘若在意见上有分歧，那么每个成员便能够任意决定——这是长期以来的惯例——把他所持的理由记录下来，无论是总督，还是地方长官，也同样要这样做。在一般情况下，决定是依照多数的意见作出的，因此委员会在政府中发挥着重要作用。但是，倘若总督或地方长官觉得妥当的话，他甚至可以把委员会全体达成的一致意见撇开不管而记录下他的理由。结果就是，首脑个人并且是有效地对政府的所有行为负责。委员会成员只有顾问的责任；但从可以提出的文件和在议会或舆论的要求下时常提出的文件中，大家总是能知道每个人提出的意见和支持他提出的意见的理由。与此同时，因为他们有非常显要的地位，而且在名义上参加了所有政府行为，他们几乎具有就像全部责任都担在他们肩上那样强烈的动机来专心致志于公共事务的处理，并对每项公共事务形成和表达经认真思考之后的意见。

处理最高级行政事务的这种方式，是使手段适应目的要求的政治史上最成功的事例之一。这种方式来自于丰富了政治艺术的东印度公司的统治经验。但是，像为我们国家保存住印度的其他多数聪明的设计和所产生的从当时物质条件和情况看来真正是不可思议的好政府一样，也许注定要在印度政府的传统好像无法避免的普遍性的大破坏中遭到毁灭，因为这些传统会遭到政治人物的傲慢的虚荣心和公众的无知的践踏。现在就已经出现了废除委员会的呼声，人们把它当成是系在政府车轮上的费钱的和多余的障碍物；另一方面，废除职业文官的呼声也越来越高，而且日益获得最上层人物的支持。文官制度为委员会培养他们需要的组成人员，而且使委员会具有价值的唯一保证就是它的存在。

人民政体中的好政府的一个最重要的原则，就是所有行政官员都不应当按照人民的选举来任命，即既不按照人民的投票也不按照他们的代表的投票来任命。政府的所有工作都是要求专门技术的职务；履行这种职务需要拥有特殊的专业性的条件，只有或多或少拥有这些条件或是具有这方面的经验的人才能适当地评价这种条件。发现最适合担任公共职务的人是一项非常繁重的工作，不但要在提出申请的人中间选出最好的，而且要留心观察他是否真正是最好的，同时还要关注自己接触到的所有合适的人，以便能在必要时用上他们，这种工作就要求有高度正直的和细致的判别力。

因为一般来说，任何公共职务都不会执行得太坏，所以也就不存在什么需要像对一些部门中的高级官员强加以特殊职责那般为它规定巨大的个人责任。凡是不通过某种公开竞争的形式就任命的下级公务人员，应在各大臣直接负责的情况下选用。除了为首的大臣外，各大臣当然均由为首的大臣来选任；至于为首的大臣本人，虽然事实上是由议会指定，但在一个王国政府中就应由国王正式任命。有任命权的官员应当是唯一有权将应该予以免职的下级官员免职的人。绝大多数的官员，除开个人行为不端的原因之外就不应当被免职。因为，假如那些负责处理公共事务的所有细节，对公众来说其所具备的各种条件一般地比大臣本人要重要得多的人们，可能轻易地并非因为他们自己过错而随时被免职，大臣可以任命别的人来满足自己的要求或者增加自己政治上的利益，那么要期望这些人为他们的职业献身并获取大臣往往必须依靠的那种技能和知识，就将是徒劳的。

对于不应当按照人民的选举来任命行政官员这一原则来说，共和政府中的行政首脑是否应该成为一个例外呢?美国宪法规定每隔四年由全体人民重新选举总统，这是否是一个好的制度呢?回答这个问题并不是那么容易的。在像美国这样不用担心政变的国家里，在宪法上使行政首脑独立于立法机关，从而让政府的这两大部门，在它们的职责和起源方面同样地得人心，同时又互相进行有效的牵制，毫无疑问具有某种好处。这一办法是为了设法避免大量权力都集中在一个人手上，这是美国联邦宪法的一个显著特点。然而，在这种情况下，好处是用高出对它的价值的任何合理估计的代价换取的。在共和国里，行政首脑公然由立法机关来任命，就像在君主立宪国家里，行政首脑事实上是由立法机关任命的一样，似乎要好得多。首先，这样任命的人必定是一个更加卓越的人。议会中掌控着多数的政党一般会任命它自己的领袖；他一直是政治生活中站在最前面的人之一，并且往往就是站在最前面的那个人。

与之相反，自共和国创建者的最后残存者在舞台上消失以来，美国的总统几乎一直要么是不出名的人，要么是在政治之外的某个领域有较高声望的人。如我以前所讲到的，这一点并不是偶然的事件，而是这种形势的必然结果。在遍及全国的选举当中，一个政党的著名人物向来不是该政党最有希望当选的候选人。一切著名人物都结下了个人的政敌，或者做过某些事，或至少发表过某种见解，这就引起了社会某个地区或别的重要部分的不满，也许会对选票数目产生致命的影响；相对应地，一个没有什么经历的人，除声言信奉党的纲领之外，他人对他毫无所知，因而就容易获得该党全体的投票。

另一个重要的考虑就是不间断地为选举而奔波带来的巨大坏处。在国家的最高职位要通过每数年一次的普选来决定时，两次选举之间的全部时间实际上就将耗费在竞选运动当中。总统、政党领袖、各部部长和他们的追随者们都是参加竞选运动的人：社会的全部注意力都只集中于政治人物身上，每个公共问题的讨论和决定考虑的是它对总统选举所产生的预期影响，而不是问题本身的优缺点。如果要设计出一种制度，从而使党派精神成为所有公共事务中行动的支配原则，并诱使人们不但把每一个问题当成党派问题，而且为了给政党提供依据而提出问题，那就很难想出比这更符合这一目的的手段了。

我不想肯定地说，像英国的首相那样，行政首脑是完全由议会中的投票来决定这一方式在任何地点和时间都是值得期望的，而且没有不便之处。如果人们觉得最好避免这一点，那么行政首脑，虽然仍由议会任命，但可以不依赖议会的投票表决来产生，而在固定的期限内任职，这样一来，它就可以成为美国的制度，但却不包含普选和它的害处。还有另一种方式能赋予行政首脑对议会的很大独立性而不至于与自由政府的各要素产生矛盾。如果他像英国首相那样，事实上拥有解散议会和诉诸人民的权力，他就不会不恰当地依赖于议会的表决。要想不被敌对的表决赶下台，他就只能选择辞职或者解散议会。

在我看来，解散议会的权力是他应该拥有的权力，即使对他在确定时间内的任期有保障的制度下也是这样。不应当有在议会和总统之间爆发一场争吵后出现政治僵局的任何可能性，任何一方在长达数年的时间内都没有除掉对方的法律手段。要度过这样一段时期而双方或者任何一方都不策划政变，就必须要有很少国家曾表明可以做到的那种自我克制的习惯和对自由的热爱。即便除开这种极端情况不说，要期盼这两个权力机关不让彼此的行动陷入瘫痪中，就相当于假定这个国家的政治生活将始终渗透着互相妥协和忍耐的精神，保持镇静并不为最尖锐的党派斗争的激情所动。也许这样的精神是存在的，但是甚至在这种精神存在的地方，对它的考验也过于轻率。

还有其他一些理由使我们期望国家中的某个权力（它只能是行政权）应当拥有在任何时候任意决定召集新议会的自由。当对究竟争执的双方哪一方拥有更多的支持者产生疑问时，最为重要的就是应该有一种宪政手段立刻进行检验并停止纷争。在这一点没有确定之前，就没有可能对其他的政治问题加以适当的注意。在这段时间内就行政或立法方面的改革来说，大多就是一种空白，因为对于自己的力量，任何一方都缺少足够的信心去作那些可能导致对现在的斗争有任何影响的人们所反对的事情。

我还未考虑这样一种情况，那就是：大权集中于行政首脑手上，而人民群众对于自由制度又没有足够的热爱之情，这样他就有可能在篡夺最高权力和破坏宪法的尝试中获得成功。在这种危险存在时，就不容许存在不能通过议会的一次表决就把他贬为平民的行政首脑了。在给这种对委托的破坏提供各种鼓励的最为大胆放肆的事态下，甚至宪法上的一切依赖关系也仅仅是一种软弱无力的保障而已。

在全部政府官员中，最不应该经人民选举产生的便是司法官员。尽管对所有官员的专业的和特殊的条件，群众都同样适合作出评价，然而在绝对公正和各派政客或不同政客产生联系方面，却没有任何官员能像司法官这样重要。有些思想家（包括边沁先生的）的意见是，尽管法官最好不由人民选举产生，但是在具有足够经验后，他们所属地区的人民应当有权罢免他们的职务。不可否认，受有重托的官员是不能被免职的，这件事情本身就是无益的。人们非常不希望看到，一个没有能力的法官或者坏法官，除了因为他自己应对刑事法院负责的行为不端外，就没有办法将他免职，此外，一个关系重大的官员应该感到除了受他自己的良心和舆论的约束外就不需担负任何责任。但是问题是，从法官的特殊地位来看，假如采取了所有切实可行的办法来保证对他的公正任命，那么仅使他对公众和自己的良心负责，整体说来，是否比对政府或公民投票负责更有希望保持他的行为端正呢？对行政部门负责这一点，经验早就作出了肯定的回答；就对选民投票负责这一点来说，情况也是一样的。在选民的良好品质中，并未把对法官特殊要求的那些品质（即公正和冷静）计算在内。

幸好，在作为自由所不可或缺的民众选举中，这些也不是一定要具备的品质。甚至于公正的品质，虽然对一切人是必要的，从而也对所有选民是必要的，但这并不是决定民众选举的因素。正如人们之间的任何交易一样，选举一个议会议员无须公正不偏。选民对任何候选人有权获得的东西无须作出裁决，也无须对竞选人的一般优点进行判断，他要做的只是宣布最得到他个人信任的是谁，或者最能代表他的政治信念的是谁。法官有义务像对待其他人一般来对待他最了解的人或他的政友；然而，如果一个选民这样做，那就会是愚蠢可笑和未尽到责任了。

和其他所有官员的情形一样，舆论对法官的道义裁判所造成的有益的影响，并不能成为任何论点的根据，因为即使在这方面，对法官（在他胜任司法职务时）的审判程序真正实行有效控制的，并不是（除在政治案件中偶尔的情形外）社会一般的舆论，而只是那部分能对他的资格和行为作出适当评价的公众——他自己法庭上的有关人们。我并不是想说一般公众参加司法是不重要的；相反，那是非常重要的，但是要以哪种方式来参加呢？应该是以陪审员的身份事实上履行一部分司法职务。人民直接地和亲自行动比假手于他们的代表更好，这是政治上极为少见的情况之一；这几乎是行使权力的人可能犯的错误比起让他对错误负责产生的后果更能忍受的唯一的一种情况。

假如法官可以由民众投票免职，那么但凡希望取而代之的人将为此目的利用法官作出的所有判决；只要他觉得可行，就将不按照规定程序把全部判决放在完全无能力的公众面前，因为公众没审理过案件，或者因为缺乏审案所必要的公正或警惕；他将利用民众可能会有的偏见和感情，或者尽所有力量激起这种偏见和感情。从这个角度而言，倘若案情引发人们的兴趣，而他又不辞辛苦，除非这个法官或他的朋友起来应战，从另一方对民众进行同样有力的呼吁，否则他确实会获得成功。到头来，法官们将感到在能引起公众普遍兴趣的案件上，他们所作出的每一个判决都可能使他们冒着失去职位的危险，并且他们会觉察到，对他们而言，最要紧的不是考虑哪种判决是公正的，而是考虑哪种判决最能得到公众的赞同，或者最不会留下恶意曲解的余地。美国某些修正的或新的州宪法所采用的由人民定期重新选举司法官员的做法，我担心会成为民主政治所犯的最危险的错误之一。倘若不是美国人民从未彻底抛弃的实际良知据说正在产生一种反作用，可能不久就能使这种错误得以消除，那就能够有理由认为它是现代民主制衰败中的大倒退的第一步了。a

至于说到那些不随政治的变动而变动的人员，那些构成公共服务常备力量的一大部分重要人员，则继续留任，用他们的传统和经验来协助每一任部长，为他提供自己的业务知识，并在他的一般监督之下从事具体业务。简而言之，构成职业公务员这个阶层的人，在年轻时就和别人一样开始就业，期望随着年龄的增长逐步提高等级。除非证明他们确实有重大的行为不端，否则不应轻易地把这些人免职，并剥夺他们以前服务的全部好处。这当然不限于这种要依法处理的失职行为，还包括故意玩忽职守，或者就所受委托的目的来说不堪信任的行为。所以，既然除非出于个人罪责就无法除去他们（除作为领取年金者交给社会之外），那在最初任命他们时就必须要慎重行事了。而且也必须慎重考

a 但是，我听说在民选法官的各州中，并不是真正地由人民来选择，而是由各政党领袖来选择；选民从来没想过选政党候选人之外的什么人；结果就是，被选的人通常就是实际上总统或州长要任命的人。如此一来，一个坏的做法纠正和限制着另一个坏的做法；整个地投票给一个政党旗帜下的人的习惯，虽然在选举职能正当地属于人民的所有场合下害处很多，却有利于减轻在所选官员应当为人民而选择而不应当由人民选择的场合下的更大的害处。虑用哪种方式进行任命才能最好地达到这一目的。

在进行最初的任命时，要担心的不是选任者缺乏特殊的知识和技能，而是他们的偏心和政治或个人上的利害。既然他们一般是在成年开始时就接受委任，不是作为已对该职业非常熟悉的人，而是为了他们能够学习该职业，因此可用来判别最好的志愿者的唯一依据就是他们是否精通文科教育的学业；而要想确定这一点并不难，只要委派去进行考核的人具有必要的公正，不辞劳苦即可。但是在道理上而言，并不能对一个部长提出这些要求。他要完全依靠推荐，无论他的个人愿望是怎样无私，也不能证明他可以抵制那些对他的选举有影响力，或者其政治上的归属与他所属的内阁有重大关系的人们的请求。这些考虑导致采用对最初任命的志愿者进行公开考试的做法，由具有和主持大学优等生考试的人同样级别和能力，但并不从事于政治的人来进行。这也许在任何制度下都是最好的办法；而在我们的议会政府下，且不说它是诚实的任命，更是为制止显然非常恶劣的违法乱纪的任命提供机会的唯一方法。

除此之外，绝对必要的是：考试应当是具有竞争性的，被任命的应当是考试成绩最好的人。毕竟单纯的考试及格只能排除绝对低能的人。当主考人心中的问题是在毁灭一个人的前途与忽视对公众的一项责任（在特定情况下，这一点似乎很少具备头等重要性）这两者之间时，在他选择前者必定会受到严厉的谴责而选择后者通常来说将无人知道或介意时，除非他是个性格不寻常的人，否则就会倾向于做个老好人。对一个人放松，就会导致其他人也提出这种要求，每重复一次就使得抗拒这种要求更加困难；接连发生的每一件事都会成为更多类似事情的先例，直到最终精通学业的标准逐步下降到几乎受到轻视的地步。一般来说，两个主要大学的学位考试的要求一直都是很严的，就像优等生的考试是严厉认真的一般。

倘若不存在超越某种最低限度的诱因，那么最低限度就会成为最高限度；因为不期望达到更高标准就会变成一般习惯，就像在所有事情上都有一些人达不到他们期望达到的标准那样，所以不管标准定得怎么低，总是会有一些人达不到这个标准的。与之相反，当任命的是人数众多的志愿者中最杰出的人，并且按优点的顺序把成功的竞争者分别等级时，不但能鼓励每个人尽力而为，并且在全国采用文科教育的地方都会感觉到这种影响。每个教师的雄心勃勃的目标和成功之道便是提供在这种竞争中名列前茅的学生；而且国家几乎没有任何其他方法能像这般大大提高全国教育机关的质量的了。虽然在任用公职人员方面的这种竞争考试的原则在我国是最近才采用的，而且实行得还很不完善，（到现在，实行这项原则比较完善的几乎唯一的例子就只有在印度服务的文官了）但已经开始在中等教育机关中产生显著的效果。

虽然因为这个国家的低得可耻的教育状态，该项原则遭遇种种困难，这些考试自身已经充分暴露出这些困难了。在得到部长的提名进而可以成为志愿者的青年人当中，学识标准被这样轻视，就导致这些志愿者之间的竞争所产生的后果几乎比单纯的考试及格还要差；因为没有人能想到把考试及格的条件订得那样低，事实上，只要使一个青年人可以胜过其他志愿者就行了。因而，据说连续几年的情况都表明学识水平整体而言是下降了的，努力程度也不如以前了，因为以前考试的结果已经表明不需要像过去那样努力就能够达到目标了。一部分是因为降低了努力，一部分是因为——甚至于在不要求事先提名的考试中——自己意识到的无知把竞争者减少到非常小的数目，结果尽管总有少数几个学识精通的人，但大部分录取的志愿者只代表中等程度的学识水平。考试委员们曾经表明，几乎所有不及格的人，其失败不是因为对较高学科的无知，而是因为对算术和拼写法这种最起码的基础知识的无知。

我很遗憾地说，某些舆论机关持续反对这种考试的叫嚷，不仅就攻击者的诚实信用来说，而且就他的良知来说，常常都是不值得称道的。他们的做法部分地靠歪曲事实上导致考试失败的无知的性质。他们着重列举曾经问过的显然是最难解的问题a，并把它们说成似乎这些问题的圆满答案都被当做成功的必须条件。但是我已经再三重复说明的是，提出这些问题并不期望每个人都可以回答出来，而是为了使可以回答出来的人有方法证明并使用他掌握的那部分知识。它不是刷掉志愿者的理由，而赋予这种机会则是成功的补充手段。于是会有人问我们，假设应该在这个或别的问题上具有的知识，在志愿者达成目标之后究竟指望对他有哪些用处。关于哪些知识有用这一点，人们的意见分歧很大。天下竟有这样一些人（已故的一位外交大臣就是其中之一），觉得对外交随员或政府机关的书记员来说，英语拼写法是一种没有任何用处的技能。看来反对者们在这一点上是一致的，即觉得对这些职业来

a 但是并不总是最难解的；因为近来一个在下院中攻击竞争考试的人天真地提出了一套在历史、代数和地理方面的几乎算是基础的问题，从而作为主考人毫无道理地要求达到的高级科学造诣的过分要求证明。说，不管别的什么可能有用，一般的智力修养都是没有用处的。但是（我敢冒昧地说），倘若这种智力修养是有用的，或者说倘若任何教育都有点用处，那就要由最有可能表明志愿者拥有这种教养的检验办法来进行检验了。为了对他受过的教育进行确定，就要问他一些受过很好教育才可能知道的事情，即便这和他要被任命去做的工作并没有直接关联。在通常教的只是数学和古典文学这样一个国家里，那些反对给他提这方面问题的人能否告诉我们，究竟他们要问他哪些方面的问题呢?但是看来是，他们既反对在这些方面对他进行考试，同时也反对在除这些之外的任何方面对他进行考试。假如考试委员——因为迫切希望接纳没有读完常规中学，或者用在其他方面的较多的知识来弥补在那里被教授的微少知识的人——准许精通于有实际效用的其他任何科目的人得分的话，他们也会因而受到责备。除了让完全无知的人自由入选之外，他们是无法满足反对者的。

他们对我们扬扬得意地说，不管是韦林顿还是克莱夫都不能通过为陆军学校工程兵的志愿者所设计的测验。因为韦林顿和克莱夫未曾做过没有要求他们做的事情，如果要求他们做，就好像他们做不了似的。倘若他们的意思仅仅是要告诉我们，没有这些知识也有成为一个伟大的将军的可能，同样不具备其他许多对伟大的将军来说极为有用的知识，也有成为一个伟大的将军的可能。亚历山大大帝（alexander the great）从来没有听说过沃班的法则，朱利叶斯·恺撒（julius caesar）也不会说法语。其次他们还告诉我们，书呆子——这似乎被以为是适用于哪怕有一丁点儿相信书本知识色彩的人的一个名词——有可能做不好操练，或者可能没有绅士的习惯。

这是有地位的笨伯们经常使用的评语；但是无论笨伯们怎么想，并不是只有他们才有身体活动或绅士习惯。在需要具备这些条件的地方，我们不妨进行考查并另外作出规定，但是要附加于智力条件，而不是排除智力条件。同时，我从可靠的渠道得知，在伍力奇市（woolwich）陆军军官学校中，通过竞争考试的学员在这些方面和在其他所有方面一样，也优先于根据旧的提名办法招收的学员；甚至在操练方面还学得更快。确实可以期望是这样，因为聪明的人无论学什么都比愚蠢的人要快。此外还有，他们在一般操行上比以前的学员更好，以至于学校当局急切盼望着这一天的到来，到那时，老办法最后的残余将彻底消失。假如真是如此，而要弄清楚是不是这样并不困难，我们期望不久将不再听到人们说：对军队来说，无知是比知识更好的条件，更不必说对任何其他职业来说了。或者说：无论哪种好的品质，不管表面上和文科教育的联系怎么少，在没有文科教育的情况下都完全可能会养成。

尽管最初的政府录用是由竞争考试决定的，在多数情况下，以后的提升却不可能也这么决定，因为像现在通常所做的那样，这种提升按照选拔和资历的混合制度进行，看来是合适的。担任日常职务的人应该依据年资提升到该项职务可以让他达到的最高点；而承担特殊任务并要求具有特殊能力的人，则应由机关首脑从工作人员中选拔出来。假如最初的任用是根据公开竞争而来的，则一般来说，机关首脑将会适当地运用这种选拔方式，因为他的工作人员在这种制度之下一般地将会由除工作关系之外是他所陌生的人组成。假如他或他的支持者和政友对他们之中的某个人感兴趣，那只是偶尔的，并且这时除这种工作关系外，至少还具有经过最初的考试检验的相同的真正优点。除此之外，除存有对这种任用的非常强烈的营私舞弊动机的时候之外，还始终存在有一种任用最合适的人的强烈动机；这个人就是给予他的首长最有用的帮助，为他省去诸多麻烦，以及最有助于建立他在公务管理上的好声誉的人，虽然直接造就这种声誉的品质很多都是他的部属的品质，但这种声誉必然地也是正当地将归于部长。

第十五章 地方代表机关

中央政府有把握计划去做，或者能做好的只不过是一小部分国家事务。即使是在我们这样一个对于欧洲来说中央集权程度最小的政府里，作为统治集团的立法部门至少也在过多地忙于地方事务，运用国家的最高权力快刀斩乱麻似的解决小难题，而这些小难题本应有其他更好的手段来加以解决。议会的时间被大量的私人事务占据，议会中各个议员的思想已经不再集中于国家的伟大会议的本来工作了。对此，所有的思想家和观察家都察觉到是一种严重的弊病，更糟糕的是，还是一种日益突出的弊病。

就本文的有限计划来说，要详细讨论政府行动的恰当界限这个并非代议制政府所特有的大问题，是不适当的。我在别的地方a已经说过我关于那些应据以决定政府行动范围的原则的最根本的东西的看法。然而，从多数欧洲政府执行的职务中去除那些根本不应当由政府当局去做的事情之后，仍然还有各种大量的职务被留下来。假使纯粹地按照分工原则来考虑，就必须把它们分属于中央和地方当局。在这种情况下，不但要有另外的行政官员负责纯属地方的事务（这种划分存在于一切政府中），而且只有通过另外的机关才能有利地实现对这些官员的人民监督。最初对他们的任用，对他们进行制约和监察的职能，为他们的工作提供必需的经费的责任，还有扣留这种经费的自由决定权，都应当属于当地的人民，而不应该属于全国的议会或中央行政机构。在美国的某些新英格兰州中，仍然由集会在一起的人民来行使这些职能，据说其结果比预期的还要好。但是那些有高度教养的社会阶层非常满意这种原始的地方政府管理方法，甚至并不想把它变成他们所熟悉的那种唯

a 参考《论自由》，最后一章；更详细一点是在《政治经济学原理》的最后一章。一的代议制度，因为按照该制度的原则，一切少数派都会被剥夺选举权。不过，实际上正是这种特殊情况要求把这一安排搞得可以容忍，才必须依靠那种管理地方事务的下一级代表制议会制订的方案。虽然这种议会存在于英国，但很不完全，缺乏制度，而且有很大的不规则性。然而其他一些更少平民统治的国家的宪法则要合理得多。在英国，自由始终较多，但组织不是很好，相反的，在其他国家则有较好的组织但缺少自由。由此看来，在全国代表制之外就必须有市和省的代表制。有两个问题仍旧需要解决，它们是，地方代表机关的组成模式是怎样的，以及它们相应的职权范围是什么。

我们在考虑这些问题时，需要同等程度地注意两点要求：一是怎样把地方事务本身做得最好；二是怎样处理地方事务才能对培养公共精神和发展才智起到最大的作用。我曾通过强有力的语言（几乎没有什么语言足以表达我的信念的强度）在本书前面的章节中论述了可以被称为公民的公共教育的自由制度的那部分作用的重要性。原本，地方行政制度就是实现这一作用的主要手段。排除可能作为司法方面的陪审员所起的作用外，居民大众极少有机会亲自参与管理一般社会事务。阅读报纸，或者给报刊写信，参加公共集会以及对行政当局提出各种要求，这就是普通公民在两届议会选举的间隔时间内参加的一般政治活动的范围。

这些自由是作为自由的保证和一般教养手段而存在的，怎么强调它们的重要性也不算过分，然而这些自由所提供的实践更多地体现在思想方面而不是在行动方面，而且是在没有行动责任的思想方面。就大多数人来说，这比消极地接受个别人的思想好不到哪里去。但地方团体的情况则不是这样的，许多公民除拥有选举职能外，还有依次被选举的机会，还有很多人，可以通过选拔或者轮流的办法，最终担任地方行政职务中的某个职务。在这些职位上，他们必须为公共利益而行动，更不用说思考和说话了，但是这种思考并不能全部都由代表去做。我们还可以补充说，一般说来，既然这些地方职位不被地位较高的人觊觎，那么它们就可以作为把重要的政治教育带给社会中地位非常低的阶层的一种媒介了。所以，智力训练既是地方事务中比一般国家事务更为重要的特色，同时又和地方事务中行政能力的大小没有多大的关系，因此就可能更多地考虑智力训练。然而在这里，对行政能力的考虑比在帝国事务管理等事项和一般立法上，经常可以被放在次于智力训练的地位上。

适当组成地方代表机关并不存在多大的困难。适用于全国代表制的原则和适用于地方代表制的原则并没有任何不一样的地方。与在更重要职能的情形下相同，这种机关应当由选举产生，而且也应当有同样的但更为有力的理由来为这种机关提供更广泛的民主基础，也就是说危险较少，从普通教育和教养的角度来说，甚至在某些方面的好处更大。因为地方代表机关的主要职责在于地方税的征收和支出，所以选举权应给予所有对地方捐税作出贡献的人，不给予未作出贡献的人。现在，假定不存在任何间接税，不存在入市税，或者就算有，它们也只是作为附加物而存在的，负担这类税的人仍然被课以直接的地方税。与在全国性议会的情形相同，应规定少数人的代表权，而且与实行复数投票拥有同样强有力的理由。仅仅在较低级的代表机关，而不像在高级代表机关中那样坚决反对复数投票用单纯的金钱条件为依据（我国的某些地方选举中就存在这样的情形）。由于诚实而节俭地管理财政，导致地方代议制团体比全国性团体多了一大部分业务，由此看来，让那些具有较多的金钱利益关系的人们拥有较大范围的影响，才是更符合策略的，也是更加公道的。

在一些最近刚刚设立的地方代表机关的贫民救济委员会中，理所应当地，地区的治安法官和选出的成员坐在一起，然而依法在人数上却不能超过总数的三分之一。我相信，在英国社会的特殊组成中，这一规定有其有益的作用。在这些机构中，它保证了有比用其他切实可行的方法所能吸引到的更为有教养的阶级。当然，这些成员在人数上所受的限制，又同样使他们不能因单纯的人数而占有优势。作为另一阶级的事实上的代表，他们有时会具有不同于其余人的利益，这本身是一种对构成被选救济委员的大多数的小农场主或小店主的阶级利益的制约。我们现有的唯一的地方委员会，也就是仅仅由治安法官组成的地方法庭（每季开审），就不具有这样的优点。除司法职务外，这些法庭还必须完成某些非常重要的国家行政事务。

这些机构的组成方式是极不正规的，它们既不是由选举产生，也不是由任何在本质意义上的提名产生的，而是与他们所继承的封建贵族的传统相同，事实上是根据他们对土地的权利而确定他们拥有这一重要职位的。对他们予以任命是英国国王的权利（或者实际上可以说是属于他们自己当中的一个，也就是地方的民政长官），这种任命仅仅是一种手段，用来排除被认为会玷辱该机构的人，或者有时在政治上站在错误方面的人。这种机构是英国现在遗留下来的原则上最贵族式的机构，甚至要远远超过英国的上议院，因为它并不是同人民议会一起，而是单独地决定拨款和处置重要的公共利益。贵族阶级相当固执地坚持着这种制度，但是显然地，它和作为代议制政府的基础的一切原则是相矛盾的。在郡委员会中，也没有和在贫民救济委员会一样的理由实行即使是当然成员和被选成员的混合。在相当大的程度上，由于一个郡的事务是地方绅士所关心和被吸引的对象，所以他们要被选入郡委员会并不比作为郡的议员被选入议会更加困难。

有关选举地方代表机关的选民的适当范围的问题，唯一可以适用和公正的原则就是地方利益相通的原则，而这一原则对于议会代表制来说并不适于当做唯一的和不妥协的规则加以适用。地方代表权的目的就是使那些具有和一般同胞的利益不同的共同利益的人们能够自行安排共同的利益。假使地方代表权的分配不是按照共同利益的组合而是根据任何其他的规则而来的，就和这目的背道而驰了。不论大小，每个市都有其特殊的为其全部居民所共有的利益。所以，不分大小，每个市都应当有市议会。同样明显的是，每个市都应当只有一个市议会。同一个市的各个区根本没有或很少在地方利益上有重大分歧。

它们都被要求做同样的事情，负担同样的费用,而且除了有关它们的教会最好是让教区进行管理以外，它们要求进行同样的安排来为所有的人服务。照明、铺路、供水、排水、市场规则这些方面，当然同一个市的各个区不能各搞一套，不然就会引起极大的浪费和不便。伦敦市被分为六七个独立的区，对于地方事务，这些独立的区都有各自的安排（甚至其中有几个区在其本区内也缺乏统一的行政），导致对共同目的进行连续的或井井有条的合作成为不可能，这也排除了履行地方职责方面的所有划一的原则，使通常的政府不得不承担起如果有一个权力达到全市的地方政府最好就由地方政府去做的那些事情。而且除了保持伦敦市自治体（那个作为现代的营私舞弊和旧时的浮华习气的结合的奇异装饰）以外，任何目的都达不到。

还有一个同等重要的原则是，在每一地方界区内，应该只有一个被挑选出的机关去处理所有地方事务，而不应该由不同的机关处理该地区不同部分的事务。劳动分工并没有把每件事情分成细小的部分这一意味。它意味着把适于由同一个人做的事情汇集起来由同一个人去做，而由不同的人做能做得更好的事情则分开来让不同的人去做。的确，地方的行政职务要求分属于不同的部门，作出此决定的理由与国家的行政职务是相同的。其原因是它们各自的性质是不同的，而每种职务都要求有特殊的知识，并且为了使职务得到适当的执行，我们就必须要求由特别有资格的官员去专心地执行职务。然而适用于行政职务的详细划分的理由却并不适用于监督职务的划分。经选举产生的机关，其职务是不留下应做而未做的事情，设法使工作做好，而不是简单的做工作。如果对所有部门的这项监督职务可以由同一个监督机关去执行，并且依据广泛的、集体的见解，这样做肯定比依据微观的、细小的见解要好得多。其实，在公共事务中和在私人事务中一样，如果每个工人都是由一个监工加以监督的话，那真是很可笑的。

拿英国来说，英国政府是由许多部门组成的，并且由许多大臣去领导，但是却不是各有一个议会去监督那些大臣执行职务的情况。和全国的议会一样，地方议会本来的职务就是把地方利益作为一个整体来加以考虑的，这个整体由不同的部分组成，而所有的部分都必须彼此配合，并且根据它们的重要性的排序按照比例加以组合。其实，之所以将对一个地方的全部事务的监督归于一个机关，还有另一个很重要的理由。平民的地方机关存在很大的缺陷，而且还经常遭遇失败，造成这种状况的主要原因是，这些机关的负责人几乎都是缺少才干的人。但是他们应该是有多方面能力的人，这一点的确是该机关的有用之处。正是由于这个原因才使它成为政治能力和一般智力的学校。然而作为一个学校，就应该假定既存在学生又存在老师，教育的作用大大依赖于它使文化低的人和文化高的人发生接触。通常，这样的接触在平时的生活过程中却并不是常有的，而缺乏这种接触比起别的任何事情来说，就更容易使大多数人心安理得地保持在无知的水平上。

除此之外，假使仅仅由于缺乏适当的监督，缺少在它本身内的较高级人物的存在，那么这个学校就是没有任何价值的，仅仅是一个邪恶的而不是善良的学校。有可能，学校的行动也往往会堕落到追求其成员的私利的地步，而这是既无耻又愚蠢的。除此之外，要劝那些无论是在智力上或是在社会地位上属于上等阶层的人参加地方行政工作，就像铺路委员会或排水委员会委员那样，在一个角落里做些零碎工作，根本就是毫无指望的。

整个市的地方事务才是一项足够目标来劝说志在全国事务或者其所具的知识使之有资格担当全国事务的公民成为单纯地方机关的成员，并为这些事务献出时间和学问，以便使他们的存在不纯粹是在他们的责任掩盖下营私舞弊任用低劣人员的挡箭牌。一个纯粹的市政工程局，尽管它涵盖全伦敦市，但肯定要由组成伦敦教区的教区会那样的人员组成。不由这种人来构成多数的想法是不实际的，或者说是不必要去期望的。然而重要的是，从地方机关旨在服务的每一种项目来说，不管它是对这些机关的特殊职务的开明而诚实的执行，还是民族的政治智能的培养，每个机关都应该包含有一部分该地区最好的人。这些人就用此种方法与较低级的人们发生非常有益的经常的接触，并从较低级的一方那里接受他们所能给予的与地方和职业有关的知识，并用自己的更开阔的思想和更开明、更高的目的反过来启发他们。

纯粹的村没有权利要求市的代表权。我所指的村就是这样一个地方，它的居民和附近的农村居民在职业或社会关系方面并没有显著的区别，但对周围地区所进行的安排却足以满足当地需要了。在这样的小地方一般很少会有足够的公众来组成一个像样的市议会。假如这种地方有什么需要承担公共事务的才能或知识，那也往往集中在某一个人身上，所以这个人理所当然地就成为这个地方的统治者。相对来说，这种地方还是并入较大地区比较好。自然地，农村地区的地方代表权将由地理情况决定，应该适当地注意那些有助于人类协同行动的共同感情，而这种感情一部分沿着历史的疆界，如郡或省的疆界形成。一部分产生于共同的利益和职业，例如在农业、工业、矿业或海运方面。不同种类的地方事务可能会要求范围不同的代表权。

一方面教区协会被确定为监督救济贫穷的代表机构的最适当的基础；另一方面，对公路、公安或监狱的适当管理，就需要有一个像普通的郡那样大的范围。所以，在这些大的地区，任何依选举产生的由地方组成的机构都应当有管理该地方共通的所有地方事务的权力，这一原则需要由另一原则和对取得最高资格的人来履行地方职责的重要性的考虑，去进行修正。就具体的实例而言，假如就济贫法的适当管理来说，我个人认为，征税范围有必要不超过多数现有教区协会的范围的话，这一原则就要求给每个协会都设一个贫民救济委员会。不过，出于郡委员会可能会有一些比组成一般贫民救济委员会的成员资格还高的人这一原因，也许为郡委员会保留某些较高一类的地方事务是比较适宜的，否则这些事务就自然地可能由各个协会去进行处理。

除了负责监督的议会和地方下级议会之外，管理地方事务是有其行政部门的。对于这个部门和国家行政部门，我们会产生同样的问题。而这些问题中的大部分可以给予同样的回答。在实质上，适用于一切国民委托的原则都是相同的。第一，每个行政官员都应该是单一的，并且能够单独地负责委托给他的全部职务。第二，应通过提名而不是通过选举的方式来任用行政官员。每个卫生官员，每个检验员，甚至每个收税员全部都通过普选产生是极其可笑的。

通常，民众的选择以能够对少数地方领袖产生影响而转移，由于这些地方领袖并没有作出这种任命，所以他们并不对这种任命负责；或者以对同情的呼吁为转移，而这种呼吁的根据是要有十二个子女，而且在此教区纳了三十年的税。假如出现这种情况民众的选举是一出滑稽剧，同样地，地方代表机关所作出的任命也应该被反对。这样的机关它永远存在着变成推行其各种成员私人营利事业的合股公司的倾向。这种任命应由该机关的主席个人负责作出，而这个人，我们把他叫做地方法庭庭长、市长，或任何其他别的名称都可以。在当地，他所占的地位与首相在国家中的地位是类似的，地方官员的任命和监督在组织得很好的制度下是他的一部分最重要的职责。而他本人由郡议会从其成员中任命，一年改选一次，也可以经郡议会商定而被免职。

现在，我从地方机关的组成谈到它们的正当职权的问题，这个问题和上一问题同等重要并且更为困难。这个问题包括两个方面：它们的职责是什么，和它们是否应在那些职责的范围内享有充分的权力，换句话说，它们应否受到中央政府的干涉和到底应受什么样的干涉。

很明显，首先，一切仅涉及一个地区的事务，即一切纯属地方的事务，都应该由地方当局负责。照明、铺路和一个市的街道清洁工作，以及房屋在通常情况下的排水工作，除了对其居民有影响外，对其他任何人来说根本没有影响。国家对这些事感兴趣通常只是出于对一切公民的个人福利的关心。然而，属于地方的业务，或者在由地方官员执行的业务中，还是有很多可以同样恰当地被称为国家的业务，它们是某些公共行政部门属于地方的那部分，全体国民都非常关心它们的效率。拿监狱来说，我国大多数的监狱都是由郡管理的，地方警察，地方司法，特别是在自治城市中，很多监狱都是由地方选出的官员去执行管理的，并从地方专款中支付这些官员的薪金。上述无一可说是只具有地方重要性而不具有全国重要性的事项。

假如因为某地方的治安搞得不好，这地方就成为了盗贼的巢穴或道德败坏的中心，那么对国家的其他人来说就不是一件与个人无关的事情。还可以说，假如出于监狱管理不良的原因，法院对监禁在其中的罪犯判的刑，加重一倍或减轻到实际上不受惩罚的地步，情形也是相同的，而完全不管这些罪犯可能来自其他地区或是在其他地区犯了罪。不止这样，这些事项中的良好管理的要点在哪里都是一样的，在王国的这一部分和另一部分，在公安、监狱或司法的管理上，完全没有理由有所不同。不仅如此，危险的是，如果在如此重要的事情上，在本该由国家最有教养的人来做的事情上，却只能依靠那些能力较低的人来为地方服务，那么这就可能犯下重大错误，而这个错误将会成为国家一般行政上的严重污点。财产和人身的安全，以及人与人之间的公平审判，都是社会的头等需要，也同时是政府的首要目的。

所以，假使这些事情能够被交给不是最高的负责机关，那么除了战争和条约之外，就没有什么事情需要有一个全国性的政府存在了。所有保证这些首要目的的最好的安排都应该全部具有强制性，而且，出于保证它们贯彻施行的目的，都应该被置于中央的监督之下。因为各地区缺少代表全国性政府的官员，所以才委托该地区为地方的目的而任命的官员去执行中央当局所规定的职务，而这种做法通常是有好处的。就我国当前的制度来说，这种做法甚至是非常必要的。然而经验正在迫使公众相信，至少必须有一个全国性政府任命的监察机构去设法使地方官员尽忠职守。假如监狱由地方来进行管理，那么中央政府任命监狱的监察官就一定要遵守议会所制定的规则，如果监狱的状况显示有必要时就可以遵循其他的规则，就好像工厂督察监视着议会有关工厂的法令的遵守，学校督学监视着国家对学校给予资助的条件的履行一样。

然而，假使司法（包括公安和监狱）既是这样普遍关心的事情，又是独立于地方特点之外的一般科学问题，那么也可以或应当在全国范围内统一规定，而且由比纯属地方当局的人更熟练和更训练有素的人贯彻实行相关的规定。其次也有一些事务，就像济贫法、卫生规则之类的管理，虽然它们才是全国人民真正关心的，但也不能在符合地方行政的目的的情况下用地方管理以外的方法来进行管理。对于这样一些任务，我们会产生下面的问题：地方当局应当被授予自由决定权，不受国家监督或控制到何种程度。

我们必须考虑中央当局和地方当局做这工作的能力和防止玩忽职守或滥用职权方面所处的相对的地位，才能来决定这个问题。因为，第一，几乎可以肯定，地方代表机关及其官员在才能和知识程度上比议会和中央行政部门要差。其次，除了他们自身的条件外，监督他们的和他们应对之负责的舆论也很差。一般说来，监督他们行动并对他们提出批评的公众，与围绕并告诫着首都的最高当局的公众相比，范围要小且不开明得多。甚至他们所涉及的比较窄的利益使得一些水平较低的公众的思想不那么认真也不那么热切地针对问题了。报刊和公开讨论所进行的干预就更少了，而且它们的干预在地方当局的行动中也比在中央当局的行动中可能遭到更加泰然的忽视。上述之言，好像在说中央政府管理似乎拥有全部好处。然而，如果我们更加仔细地看一看，就会发现这些选择的动机都被一些其他完全同等重要的动机抵消了。

假如说地方当局和地方的公众在行政管理原则方面的知识比不上中央的当局和公众，但是他们却有一个可补偿的好处，即对结果的直接得多的利害关系。也许一个人的房主或他的邻居比他本人聪明得多，而且对他的走运也有间接的利益，但就算这样，相比于在他们的管理下而言，在他自己的管理下，他自己的利益将被照料得更好。还需要记住的是，就算中央政府真的通过它自己的官员来进行管理，它的官员也不是在中央行动，而是在地方上行动，无论地方的公众怎样不如中央的公众，但只有地方的公众才有机会监督这些官员，直接影响他们的行为或者使得政府注意并作出必要纠正的也只有地方的舆论或者活动。但只有在极端的情况下，国家的一般舆论才会关注地方行政的细节，至于这种舆论有办法用对事情的公正判断进而决定这种细节就更少见了。另外，纯属地方的行政官员也必然会更有力地被地方舆论所影响。

这些官员按照事情的自然状态而言都是永久性的居民，不指望他们在停止行使权力时从这地方引退。而且按照假定，他们的权力本身是以当地公众的意志为转移的。我没有必要详细论述中央当局对地方上的人和事的缺乏具体了解，以及它的思想和时间被其他事情过多地占据，甚至导致没有办法得到为对申诉作出决定和强使为数众多的地方代理人担负责任所需要的相当数量和质量的地方知识。所以，一般说来，地方机关在管理的细节方面是有优越性的，但是在理解纯属地方管理的原则方面，中央政府如果组织得好，就应当有很大的优越性。不仅是因为组成中央政府的人具有或许不小的个人优越性，而且许多思想家和著述家时常促使他们注意有益意见；还因为任何地方当局的经验和知识只是地方的经验和知识，这仅仅局限于他们自己那部分地区和它的管理方式，但是中央政府就有办法得知在整个王国的联合经验中学习到的所有东西，并且更容易接触外国的经验。

从以上所述这些前提不难得出实际的结论。在原则问题上，最熟悉原则的当局应该是最高的，而在具体问题上，最有能力的当局应该负责处理具体问题。发布指示应该是中央当局的主要职能，而在具体问题上应用指示则应该是地方当局的主要职能。权力地方化无所谓，但必须集中最有用的知识，在某个地方必须存在一个可以集中所有散乱光线的焦点，从而可以让那些在别处不完整的和有色的光线在那里找到使它们变得完整或净化所需要的东西。对影响到一般利益的每个地方行政部门，应该有一个相对应的中央机构，一个部长或在他下面特别任命的某个官员。就算这个官员所做的工作不过是从各地收集情报，并把从一地区取得的经验传递给另外一个需要这些经验的地区也好。然而除此之外，中央当局还必须做一些别的事情。

它应当经常保持与地方的自由交流；收集各地的经验，并把自己的经验通知各地；在被询问时可以立即提供意见，当察觉到有这种要求时能够主动提供意见；要求公开诉讼程序并把它记录下来，强制服从立法机关制定的每一项关于地方管理问题的普遍通行的法律。基本上没有人会不赞同规定一些这样的法律。各地对其本身的利益处理失当是能够被接受的，但是损害别的地区的利益则是不被允许的，违反国家有义务严格遵守的那些人与人之间的公平原则同样也是不被允许的。假如地区的多数派企图强迫少数派，或者说一个阶级压迫另外一个阶级，这时国家就必须进行干预。举个例子，按理说一切地方税都应该由地方代表机关表决，然而就是这个机关，虽然完全是从纳税人中选出的，却也可能通过征收这样一些税来增加收入，或用这样的方法来征税，他们的这种做法，就使得穷人、富人或者别的特定阶级负担不公平的份额。

所以，就算地方机关可以自由决定地方税的简单数量，立法机关也有义务对只允许在本地方使用的征税方式和估定税额的规则进行规定。其次，在管理公共慈善事业方面，在极大程度上，劳动居民的勤勉与道德品质还是由坚持给予救济的某些确定的原则的情况而确定的。虽然实际上根据那些原则决定谁有资格得到救济是地方官员的事，然而全国议会才是规定那些原则的最恰当的权威，假如在这一全国民众严重关心的事情上，它不规定强制性规则，也不作出不应当背离这些规则的有效的规定，那么它就没有履行最重要的一部分职责。为了达到法律的适当实施的目的，它必须保留怎样的干涉地方行政官员的权力，就是一个没有必要论及的细节问题。不用说，法律本身将规定惩罚，并确定相应的施行方法。中央当局为应付极端的情况，拥有解散地方议会的权利，可以罢免地方行政长官，而这则是非常必要的。但是它却无权作出新的任命，或让地方机关的工作停止下来。任何行政部门在议会未进行干涉的地方，都没有干涉的权利，它们只能作为一个顾问和批评者或法律执行者，进而可以向议会或地方选民揭发它认为应当予以谴责的行为，行政的这些职能都是极具价值的。

有些人会认为，无论在管理原则的了解上，中央当局怎样胜过地方当局，公民受到的社会政治教育（人们经常坚持的一项伟大目的）都要求让他们可以按照自己的见解去管理这些事情，而不论他们的见解是怎样不完全。对这点可以做出这样的回答：公民受到的教育并不是唯一需要考虑的因素，即使它是很重要的一方面，政府和行政也并不是只为它而存在的。然而此说法就显示他们对于平民机关作为政治教育的一种手段的职能缺乏完全的理解。将无知者和无知者放在一起，如果他们想要知识，就让他们在没有任何帮助的情况下摸索前进；如果他们不想要知识，那就只能让他们没有知识，这仅仅是一种贫乏的教育。

怎样使无知者意识到自己无知，并能够从知识中得到好处；使只知道例行公事的人习惯于根据原则采取行动，并体会到原则的价值；让他们学会把不同的行动方式进行比较，并运用自己的理性去区别好坏，这些才是最为需要的。在我们渴望有一个好学校时，我们是不排除教师的。俗话说得好，“老师造就学校”，对青年的学校教育也是这样，对成年人的公共事务教育更是如此。查尔斯·德·瑞穆沙（charles de rémusat）先生恰当地将企图做一切事情的政府比做替学生做所有功课的老师，可能，他们在学生能很得人心，但是学生真正学到的东西却很少。其次，所有可能由别人做的事它都不去做，从不教导别人应该如何处理事情的政府，就和一所没有老师的学校一样，其中有的只是从来没有人教过的学生老师。

第十六章 和代议制政府有关的民族问题

倘若因为共同的感情而将一部分人类聚集到了一起，而且这种感情是这部分人类和任何其他人之间都无法共同存在的，就可以说该部分人类组成了一个民族——相对于其他的人民而言，这种共同感情使他们更愿意互相合作，希望由同一个政府来领导，并愿意完全由他们或他们中的一部分人来掌控这个政府。这种民族的感情的产生可能是基于各种原因。有时是因为它出自同一种族和共同的血统。共同的语言和相同的宗教也非常有助于民族感情的形成。另外，地理分界也是其中一个原因。但最重要的原因是相同的政治经历；一个民族所拥有的独特历史，以及从中产生的共同的记忆；与过去的事件相联系的集体的荣辱、快乐和悔恨。但是所有的这些单独情况都既不是不可或缺的，也不是保证足够的。尽管瑞士的各州归属于不同种族、不同语言和不同宗教，但是这个国家的人民却有着很强烈的民族感情。西西里（sicily） 和那不勒斯（naples）的人民有着共同的宗教，使用几乎一样的语言，以及拥有相当多的共同历史经历，可尽管如此，他们在整个历史上都感到彼此属于不同的民族。

比利时的弗勒米希省（flemish）和沃隆省（walloon），虽然种族和语言不同，却比前者与荷兰，或后者与法国，有强烈得多的共同的民族感情。但是一般来说，民族感情如果缺少有助于其形成的原因之一，其强度就会相对地减弱。由于有共同的语言、文学，以及在某种程度上共同的种族和记忆，因此在日耳曼族的各个部分中保持着相当强烈的民族感情，虽然它们从未真正实现过联合在同一政府之下；不过这种感情所达到的程度也从未使各个州愿意主动放弃它们的自治。在意大利人中，远远不止完全的共同语言和文学，加之用明显的界线将他们同其他国家隔离开来的地理位置，或许最重要的是，分享同一名称的人所共有的称号——它给他们创造出在艺术、武力、政治、教皇权力、科学和文学等一切过去的业绩中的全部荣誉——在人民中引起了尽管仍不完全却强烈到足够产生我们现在看到的那些伟大事迹的民族感情，虽然有种族上的混杂，虽然无论是在古代还是近代历史上，他们从来没有被同一个政府统治过，除了当那个政府曾经扩张或正在扩张到当时已知世界的绝大部分地区的时候。

所有民族感情有效存在的地方，好像就有能证明把该民族的所有成员聚合在同一政府（并且是他们自己的个别政府）之下的依据。这不外乎就是说政府的问题应该由被统治者来决定。如果不事先确定在各种人类集体组织中，各个部分的人分别更愿意参加哪一种，人们基本上不可能知道他们都应该自由地做些什么。然而，当一个国家的人民推行自由制度的时机成熟的时候，就还会有更加重要的考虑。在一个由不同民族构成的国家中，自由制度基本是不可能存在的。在一个缺乏共同感情，特别是语言不同的人民群体中，实行代议制政府所必需的统一的舆论也是不可能存在的。在这个国家的各个地区，形成舆论和决定政治行为的群体势力是不相同的。得到国家中某一地区的信任的领导团队和得到另一地区的信任的领导团队也全然不同。相同的书刊、报纸、手册、演讲到达不了所有这些地区。

这个地区不知道另一地区正在流行着什么样的舆论，或在做什么样的鼓动宣传。同一行为，同一事件，同一政府制度，对它们的影响也是不相同的。每个民族都害怕其他民族给它造成伤害，这要比害怕他们共同的主宰者，即国家施加的伤害的程度更深。它们之间的相互好恶一般来说要比对自己政府的猜忌厉害得多。任何一个民族一旦对其统治者的政策感到不满，就足够让另一民族决定支持该项政策。即使所有人都感到不满，也没有人会觉得他们应该相信别人能够忠实地采取共同抵抗的行动，任何一个民族的力量都不足以单独进行抵抗行动，各个民族可能都有道理认为最有利于自身的办法就是博取政府的好感以反对其他民族。但最重要的是，作为防止政府专制的最后手段的唯一和主要有效的保障，即军队对人民的同情，在那种情况下是不存在的。按照事情的性质来说，在每一个社会中，军队是具有在同族和外族人之间最重要、最明显的区别的那部分人。

对其他的人民来说，外族人只不过是陌生人而已；而对军人来说，外族人可能是他经由一周前的通知而被召集起来与之进行生死搏斗的人。对他来说，这种差别是友人与敌人之间的差别——我们甚至可以说这是同类与另一种类动物之间的差别。因为对于敌人来说，唯一的法律就是武力，而且唯一的和解之道就是——同对待其他动物的情形一样——纯粹的人道。军人倘若感觉同一政府下的一半或四分之三的人民是外族人，他们将会像对待公然进犯的敌人那样，毫不犹豫地把他们摧毁，并且从不会想去探究原因。由多种民族组成的军队除了效忠于他们所属的司令旗以外，并不再有任何爱国之心。在整个近代史中，这种军队一直都是扼杀自由的刽子手。把他们联结在一起的唯一纽带就只有他们的上司和他们所效命的政府；他们对公共义务的唯一看法，倘若他们还有那么一点看法的话，那就是服从命令。获得这种军队支持的政府，通过于意大利保持它的匈牙利军团和于匈牙利保持它的意大利军团，就能挥舞外族征服者的铁鞭，长期统治这两个地方。

倘若有人说，对待同胞和对待单纯的人类之间的这样明显的差别不是文明人的做法而是野蛮人的做法，应当加以全力反对的话，恐怕没有人会比我更强烈地支持这种见解了。但是这个目标（这是人类最具价值的努力方向之一）在当今的文明状态下，决不能依靠在同一政府下维持各民族力量相等的方法来达到。在尚处蒙昧的社会状态下，有时候情况是不同的。那时候政府可能更关心如何缓和种族之间的矛盾，以便和平得以保持，更易于统治国家。但是当存在自由制度或有对自由制度的渴望时，在任何人为地聚合在一起的人民群体中，政府的目的恰恰在完全相反的方向上。这时政府的手段在于保持并恶化他们之间的矛盾，从而防止他们私下联合，并能利用其中的一部分人去奴役另一部分人。现在的奥地利朝廷在整整一代中的统治的主要手段就是运用这些策略；这些策略在维也纳叛乱和匈牙利争斗中取得了何等重要的成功，这是全世界都再清楚不过的。幸运的是，现在有迹象表明，文明的进步已经发展到不允许这一政策再获得成功的地步。

综合上述理由，一般地讲，自由制度的一个必要条件，就是政府的范围与民族的范围应大体上保持一致。然而在实践中某些考虑容易与这个一般原则起冲突。第一，这个原则的适用经常受到地理方面的限制。甚至在欧洲的一些地区，许多不同的民族由于长年混居在一起，想要把它们分别置于各自的政府统治之下实际上也是无法办到的。马扎尔人（magyars）、斯洛伐克人（slovacks）、克罗地亚人（croats）、塞尔维亚人（serbs）、罗马尼亚人（roumans），以及一些地区的日耳曼人组成匈牙利土地上的居民，其杂乱程度使得根本无法将他们从地区上分开；除了把只能如此、别无他法当成一件好事，并在平等的权利和法律下安心地在一起生活以外，并没有其他好办法。1849年匈牙利失去独立，他们才形成了受到奴役方面的共同性，这种共同性看上去正在日益成熟到使他们倾向于这种平等的联合。

古波兰的一些地区把日耳曼人聚居地东普鲁士与德国分隔开，日耳曼人由于实力太弱而不能维持其独立性，这种情况下若还想保持地理上的完整的话，就只能或者是被置于非日耳曼政府统治之下，或者是必须将夹在中间的波兰领土置于日耳曼政府统治之下。而另一块面积很大的地区，日耳曼人便是其中的主要居民，即库尔兰（courland）、爱沙尼亚（esthonia）和里佛尼亚（livonia）等省，因为当地的局势而被划定为斯拉夫国家的一部分。在德国东部，本身就存在着为数众多的斯拉夫人：波希米亚（bohemia）的主要居民是斯拉夫人，西利西亚（silesia）和其他地区也有一部分居民是斯拉夫人。欧洲最统一的国家——法国也远不是清一色的法国人：姑且先不说在它极其偏远的地区还居住着零星的外族，正如语言和历史所表明的，法国是由两部分组成的，一部分基本上是高卢罗马人（gallo-roman），而在其余部分则是由法兰克人（frankish）、勃艮第人（burgundian），以及其他条顿族人（teutonic）构成的相当大的一部分。

对针对地理上的情况作了合适的考虑以后，另一种仅仅基于道德的和社会的考虑就出现了。历史经验表明，一个民族合并或被合并到另一民族的事情是可能发生的，并且如果它原来是一个低等的或者较落后的种族时，这种合并对它就大为有利。没有人会认为，对一个布列塔尼人（breton），或者法属那瓦的巴斯克人（basque）来说，被带进一个文明高度和有民族教养的思想感情的洪流中——成为法国民族的一员，在平等条件下得到法国公民的所有特权，分享法国政策保护的好处以及法国综合国力的尊严和威望——与对自己的困难处境愁苦不堪，古时候的半野蛮的痕迹遗留，在自己狭小的精神生活轨道里活动，既不参与也不关心世界的一般活动相比，当然是更加有益的。这个道理同样也可以用来解释威尔士人（welshman）或苏格兰高地的人（scottish highlander）成为英国民族一员的状况。

所有倾向于民族的混合，以及在共同联合中逐步调和它们的属性和特征的行为，都对人类大有裨益。不是靠消除不同的种族——这种例子在混合的情况中一定是不少见的——而是靠调和它们的极端的特性，从而缩小它们之间的差距。联合起来的人民，像杂交繁殖的动物（不过是在更大程度上，因为有明显作用的影响不但是身体的而且是道德的），继承其每个祖先的特质和优点，混合的结果就是这些特质和优点不致走到极端而转变成缺点。但是要使这种混合成为可能，就必须具备特殊的条件。出现并影响到结果的各种情况的结合是多种多样的。

同一政府下的各个民族，在人数和力量上是可以大致相等的，也可以是相差很多的。倘若有差距，两个民族中人数较少的在文化上可以是较高端的，也可以是较低级的。假定它是较高端的，由于文化上的优势它也许能占到上风，或者被武力所压制降到从属地位。后一种情况对人类来说纯粹是一种灾难，文明的人类应该一致站起来使用武力来反抗，制止这种行为。希腊被马其顿（macedonia）吞并是历史上曾经发生过的最大的不幸，欧洲的任何主要国家被俄国吞并也将是同样的不幸。

倘若文明更先进但较小的民族能够征服较大的民族，像马其顿人在希腊人的援助下征服亚洲那样，像英国人征服印度那样，通常有利于文明的增进，但在这种情况下，征服者和被征服者不能一起生活在同一自由制度下。征服者被吸纳到发达程度较低的人民中将会是一种祸害，因为这些人必须作为臣民被统治着，而这种状态是幸运还是不幸，要看被征服者是否已经达到不实行自由政府就有害的状态，以及征服者是否利用他们的优势来使被征服者适应更高的发展阶段。这个问题将在下一章中加以特别讨论。

当战胜其他民族的民族既有最多的人数，文明程度又最先进的时候，特别是当被征服民族是个小民族，没有希望恢复其独立时，倘若统治还比较公正，而强大民族的成员没有因为被赋予独有的特权而变得面目可憎的话，那么，较小的民族就会慢慢适应它所在的地位，和较大的民族混合在一起。任何巴斯—布列塔尼人，甚至任何阿尔萨斯人（alsatian），直到今天都没有丝毫要从法国分离出去的想法。倘若说爱尔兰人在对待英国的态度方面还未达到这样的程度，那一方面是因为他们有足够多的人能够自行组成一个可敬佩的民族，但主要是因为，最近这些年，他们被极其残暴的暴政统治，导致他们所有的良好感情都和恶劣的感情结合起来，燃起对撒克逊统治的极度憎恶之火。

对英国来说，这是有失颜面的，对整个帝国来说，这是一种潜在的祸患，可以说它们在最近大约一百年中完全消失了。现在每个爱尔兰人和盎格鲁—撒克逊人都享有同样的自由，他所拥有的每一种利益的份额，不论对他的国家还是对他的个人资产来说，都和他假设是出生在英国版图中的任何其他部分一样。爱尔兰人遗留下来的唯一真正不满，就是对国教会的不满，是较大岛屿的一半或接近一半的人民和他们共有的。现在除了曾经的记忆，以及占统治地位的宗教有所不同之外，几乎没有什么力量能把这两个民族分开，他们也许是世界上搭配得最好的两个民族了。有了终于不仅在待遇上受到同等公平而且受到同等考虑的这种认知，正把爱尔兰民族中一切恶劣的情感迅速地消除，使他们可以察觉到，人数较少、较不富裕的民族，不仅是他们的近邻，而且还是最富裕的，世界上最自由，以及最文明和最强大的民族之一的民族的同胞，而不仅仅是一个外族人所一定会带来的好处。

在民族的混合问题上存在的实际障碍中最严重的情况就是当这些混合在一起的民族在人数以及其他力量因素方面相差不多的时候。在这种情况下，每个民族都相信自己的力量，认为自己能够坚持和任何其他民族同等的努力，不愿意被融合到其他民族中去。所以，每个民族以党派的固执培养自己独有的特性；过去的习惯，甚至正在淘汰中的语言，都被恢复起来以加固这种独立；每个民族都认为外族的官员在其内部行使权力是对它的压迫；给予相互冲突的其中一个民族以任何事物都被认为是取自于所有其他的民族。

当这种彼此独立的民族同处于同一专制政府之下时，对他们而言，这个专制政府是全然陌生的，甚至就算出自其中的一个民族，但人们对它本身持有的权力比对民族感情有更大的兴趣，因此就不将特殊权力赋予任何一个民族，而且从所有这些民族中不加区分地挑选它的傀儡，经过几个世纪，由于地位相同常常产生感情上的和谐，各个民族就逐渐感到大家都是同胞，特别是倘若他们在同一地区散居的话，这种感觉会更加强烈。但倘若期待自由政府的时代在这种融合完成之前就来到的话，完成这种融合的机会就再也没有了。那样的话，倘若不协调一致的各个民族在地理上是分开的，特别是倘若它们在当地不是自然地适合那里的地位或是不适应处在同一政府统治之下的话（如意大利的一个省在法国或德国支配之下的情况），那么这种联系就被完全打破了，就不单是显然适当的，而且，倘若想实现自由与和谐的话，那就是必要的了。这样的情况也有可能存在：在各省分开之后，用联邦的纽带仍然将它们联合在一起可能是比较有益的。但是通常的情况是，倘若它们愿意放弃自我完全的独立，成为联邦的一员，它们中的每一个就一般都有几个相邻的地区愿意与之联合在一起，有更多的共同感情，如果不是也有更大的共同利益。

第十七章 联邦的代议制政府

不适合或者不愿意生活在同一国内政府的统治下的几部分人，在对外关系上组成联邦通常是有好处的，这样既防止他们彼此之间发生战争，也能更加有效地抵御强国的侵略。

联盟要想可取，就必须具备以下几个条件。首要条件是，在民众之中应该有足够多的相互同情之心。他们受到联盟的拘束从而要永远站在同一方战斗；倘若他们彼此间拥有的感情，或者对待邻人方面拥有的不同感情，是宁愿一般地站在对立面上进行战斗，那么联盟的关系既无法长久维持，而且联盟的约定在其存续期间也不会被很好地遵守。这个意义上的同情正是基于种族、语言、宗教，尤其是政治制度上的同情，它最有利于产生政治利益的共同感。

要是几个自由国家，各自都不能够自卫，当军事的或者封建的君主包围了这些国家，而这些君主甚至又憎恶和甚至邻国的自由时，这些国家除了结成联盟之外，是不可能继续保持自由及幸福的。基于这个原因而产生的共同利益，在瑞士，几个世纪以来都被认为是适合于有效地维持联盟的，虽然不仅宗教上存在着不同（宗教当时是整个欧洲政治冲突不可调和的主要根源），而且联盟本身在构成上也有着极为严重的弱点。在美国，那里最大程度上有着维持联盟的所有条件，在一个单独但却最为重要的奴隶条款方面的制度上存在着分歧是唯一的缺点，这个分歧在离间联盟的两个部分相互之间的感情上走得非常远，以至于是选择继续保持这个对双方都有极大价值的纽带还是要使之决裂，必须要通过一场顽强的内战来决定。

维持联邦政府稳定性的第二个条件是，个别的国家无法强大到能够依靠自己的力量来防御外来侵略。否则它们就会很容易认为和别的国家联合的所得不能抵偿自己在牺牲行动自由方面的所失；因此，每当联邦在其有权管辖的事情上的政策和任何一个成员各自推行的政策有所不同时，内部的和地区的不和，因为缺少维持联邦的充分渴望，就有发展到解散联邦的危险。

第三个条件的重要性并不亚于前两个条件，即在缔约各国的力量上没有特别突出的不平等。当然，它们在资源上不可能绝对平等，在联邦之中，各邦之间的力量也总是不一样的；有些邦的人口比较多，比较富，文明程度也比较高。纽约州和罗得岛州（rhode island）之间的财富和人口相差悬殊；伯尔尼州（bern）和楚格州（zug）或者格拉利斯州（glaris）之间的情形也是这样。最主要的是，不应该有任何一个邦的力量强大到能对抗许多个邦联合在一起的力量。

如果存在这样一个邦，并且是唯一的一个，它坚持要控制共同的讨论；倘若这样的邦有两个，当它们意见相同时那将是无法抵抗的，然而一旦它们的意见不统一，它们之间的权力斗争就将决定一切。仅仅这一原因就足以把德意志联邦的力量降到几乎为零，就更不用说它糟透了的内部构成了。它根本从未实现联邦的真正目的。它从来不曾给德意志以统一的关税制度，也从未制定统一的币制；只对授予奥地利和普鲁士合法权力，从而把它们的军队派去帮助各地方的君主强迫其臣民服从于专制制度有帮助。另外一个方面，联邦在对外关系上将把全德意志变成普鲁士（如果没有奥地利的话）和奥地利（如果没有普鲁士的话）的属国。这个时候，每个小君主除了附和这国或者那国，或者和外国政府勾结起来反抗这两国以外，极少有另外的选择。

联邦有两种不同的组成方式。联邦当局只代表各个政府，它的行为只能约束作为政府的各邦政府；或者它有权制定和发布直接对各个公民有拘束力的法律与命令。前者是所谓的德意志联邦的方案，以及1847年之前瑞士宪法的方案。在独立战争后紧接的几年，美国也曾试行过这种方案。另一个原则是美国现行宪法采用的原则，而且在最近十二年中瑞士联邦也采用了这个原则。联邦国会是美国联邦的每一个州政府的实体部分。在它的职权范围内，每个公民应该遵守的法律都由它来制定，并由它自己的官员执行，由它自己的法院强制施行该法律。这是人们已经发现或者确定有可能产生极为有效的联邦政府的唯一一个原则。政府之间的联合只是一种联盟，而且容易被使联盟变得不稳定的一切意外事件所影响。

倘若美国总统和国会的法令只对纽约、弗吉尼亚（virginia）或者宾夕法尼亚（pennsylvania）各州的政府有约束力，并且它的施行只能依靠于那些政府各自所任命的官员发布的命令，而且只对它们各自的法院负责，那么，倘若得不到多数州的同意，联邦政府的任何命令就都不能执行了。向州政府发出征发物品的命令，除战争外就没有别的制裁或者强制手段了。如此一来，联邦军队将要经常准备着对冥顽不驯的州强制施行联邦的法令。还有这种可能性：别的州，同情坚决抗拒的州，或者在争议的某一个点上与它产生了同感，倘若不是派遣军队与不服从的州军队并肩作战的话，便不派出他们的军队。这样的联邦更像是导致内战发生的原因，而不是预防内战的方法。倘若这不是直到1847年前几年瑞士联邦发生的事件之前的情况，那仅仅是由于联邦政府觉得自身力量很弱，以致几乎未曾尝试行使任何真正权力的结果。

在美国，联邦的试验是按照这个原则来进行的，在其存在的最初几年里就以失败告终；幸而当时奠定共和国独立基础的、具备丰富学识和既得权势的人们依然活着来指引共和国度过了艰难的过渡时期。由三个主要联邦主义者所写文章汇集而成的《联邦主义者》，是为了在全民尚未认可新的联邦宪法时，对该宪法进行说明和辩护而写的，它到现在仍然是最富有教育意义的关于联邦政府的论文。a在德意志，这个更加不完善的联邦，就像大家所知道的，甚至无法符合维持同盟的目的。它在任何一次欧洲战争中都无法阻止联邦的单个成员和外国联合起来反对其余成员。

尽管如此，它好像仍然是君主国家之间唯一可能的联盟。一个国王依靠继承而不是依靠委托来掌握权力，那么在既无法剥夺他的权力，又无法让他就行使权力对所有人负责的情况下，是不可能放弃对独立军队的掌握的，也无法容忍任何国家直接对他的臣民行使主权而不通过他。要让两个以上的君主政府的国家在一个有效的联盟之内联合起来，看来是必须由同一国王来进行统治。英格兰和苏格兰在议会的联合和国王的联合之间的大概长达一百年的时间内就是这种联盟。甚至这种联盟的有效性，也不是因为联邦制度，因为这种制度根本就不存在，而是因为两国宪法中的王权在那个时期内大部分时间基本上都是绝对的，这就导致两国的对外政策能够遵照一个意志形成。

在更完备的联邦形式下，每个特定邦的公民必须服从两个政府，联邦的政府和他自己的邦政府，不仅要明确规定每个政府的宪法上的权限，并且在产生争议时，决定权也不应当归属于任何一个政府，也不应当归属于这两

..a 在《联邦政府史》一书中，弗里曼（freeman）先生已经对这方面的文献进行添加，就其对历史细节的掌握和进步的原则来说，具有同等的价值，这本书仅仅出版了第一卷。个政府的任何官员，而应当归属于独立于两者之外的仲裁者。应当有一个最高法院及在各邦内的下属法院系统，将相关争议问题递交到这些法院，它们将对争议作出最后的终审判决。联邦的每个邦，及联邦政府本身，联邦及各邦政府的每个官员也一样，在未履行其联邦义务，或者超越它们的权限时，都应被这些法院控诉，并通常说来必须要把这些法院当成贯彻它们的联邦权利的工具。这实际上牵涉到出现在美国的那种惊人的后果，也就是作为联邦最高法庭的法院的地位要高于各州及联邦政府；有权宣布它们制定的法律或者它们的作为超越了联邦宪法所给予它们的权限，因而无法律效力。

在考验结束之前，关于这样的规定会有怎样的作用，法庭是否有勇气行使其宪法权力，倘若有的话，它是否能够理智地行使这种权力，各政府是否会同意和平地遵从它的判决，人们对这些问题当然会产生强烈的怀疑。在美国宪法最后通过之前，关于这一规定的议论就说明了人们强烈地感受到了这自然会有的种种强烈的担心；但是现在人们完全安心了，因为在那之后的六十多年里，还没有发生任何事情足以证实那种种担心，尽管有时会发生相当激烈的关于联邦和州政府的权限的争论，而且这种争论还成为了政党的标志。

这样一项单个的规定能够具有显著的有益的作用的原因，按照德·托克维尔先生的意见，在很大程度上可归因于法院固有的特性——即它不以法院的名义而抽象地宣布法律，反倒是要在人与人之间涉及争议问题的案件在司法上归属于法院之后才发挥作用：从这里产生的极为可喜的结果是，它并不是在争议一开始就作出判决，在其之前，一般先有许多群众性的讨论，法院在听取双方声望甚隆的律师就争议问题充分辩论之后才会作出判决，每一次的判决仅针对案件所要求的问题，而且它并不是为了政治上的目的而自愿作出判决的，而是因为它有对原被告双方进行公平审判的这种不能抗拒履行的义务。

甚至这些信任的理由也不足以产生所有政府当局对最高法院关于宪法解释所作决定那种恭敬的服从，倘若不是因为它们完全信赖这个高贵法庭的组成成员的杰出才能，而且完全信赖他们优于个人的或者地区的偏见的话。这种信赖大体上被证明是正当的；但是美国人民感觉干系重大的事情还在于要小心谨慎地防止任何哪怕是稍稍倾向于导致这一伟大的国家制度的性质发生退化变质的情况发生。这样一个判决，就导致作为联邦制度稳定性的基础的信任遭受到第一次损害，它宣扬奴隶制属于公民权利，因此在还没有成为州的地区内是合法的，即便它已经违背了该地区多数居民的意志。或许再也没有任何别的事情会比这一著名判决更能促使地方性的分裂发展到产生内战结果的危机。美国宪法的主要支柱确实没有强大到足够承受得起像这样的更多打击。

法庭作为州政府和联邦政府之间的仲裁者，当然也能够判决两个州政府之间，或者这一州的公民与另一州的政府间的所有争议。国家之间的常规救济手段（就是外交和战争），既然已经被联邦的结合所排除，就有必要以司法救济来替代。国际法由联邦的最高法院来执行，从而就成为现今作为文明社会最突出的一种需要的一个真正的国际法庭的第一个极为伟大的范例。

联邦政府的权力当然不仅仅扩及和平与战争，以及这个国家和外国政府之间产生的所有问题，并且扩及依照各州的意见为充分享有联合的好处所必须作出的任何别的安排。比如，它们之间的自由贸易不受过境税和海关的阻碍，这对他们来说就是一大便利。但是假如每一个州有权确定该州和外国之间的商品交换的税率，那么就不可能存在国内的自由，因为每种外国产品都将从被引进的那个州进入到所有别的州。所以，在美国，联邦政府是有权制定或废除一切关税和贸易规则的唯一机构。另外，仅仅制定一种币制，一种度量衡制度，也有利于各州。而只有联邦政府负责这些事项时才能使其得到保证。假如一封信要经过许多套不同的最高当局的下属的公共机关的话，邮政通讯的迅速性和准确性就会受到妨碍，它的费用也会增加，所以由联邦政府来管理所有的邮局是很便利的。

然而在这种问题上，不同的社会的感受也容易有所不同。美国有一个州，在继《联邦主义者》的作家们之后在美国政治上出现过的最富于理论的政治家的指导下，其主张每个州拥有否决联邦国会的税法的权力，而且这位政治家在一本具有伟大才华的由南卡罗来纳州（south carolina）议会出版和广泛发行的遗著中，依据限制多数的虐政与允许少数事实上参与政权来保护少数这个一般性的原则，对这个要求进行了论证。本世纪初，美国政治中最有争议的一个论题，就是联邦政府的权力是不是应该扩及，以及依据美国宪法是否已经扩及，由联邦来支付修筑公路和运河的费用。联邦政府的权力只有在与外国打交道方面才必定是完全的。在其他任何问题上，一般说来则由人民希望把联邦的纽带拉得多紧来决定；须由地方愿意为更充分地享有作为一个国家的好处而放弃他们地方的行动自由到何种程度来决定。

我们没有必要过多论述一个联邦政府在其本身以内的适当构成。不用说，一个行政部门和一个立法部门便组成联邦政府，而每个部门又依据和一般代议制政府原则相同的原则来构成。至于联邦政府适用这些原则的方式，美国宪法的规定似乎很有远见卓识：国会由两院组成，尽管其中一院按照人口多寡来组成，每个州有权根据其居民的人数比例来选举代表，另一院则是代表州政府，而不代表公民，而且每个州，不管大小，应选举出数目相同的代表。

这一规定就使得较强大的州无法对其他各州行使任何不适当的权力，并在代表方式所能防止的范围内防止国会通过任何议案，除非它不但得到多数公民的同意并且得到多数州的同意，从而来保证各州政府所保留的权利。在前面，我曾提到还有提高两院之一的资格水平的额外附带的好处。既然是由各个州议会提名选出的，像前面已经指出的那样，比起任何普通选举，它们的选择更可能倾向于著名人物——它们不但有选择这种人物的权利，而且有这样做的强烈的动机，因为在全体会议讨论中，各州所发挥的影响无疑和州代表的个人的能力和分量有着很大关系；这样选出的美国参议院常常包括几乎全国所有的拥有公认的高度声望的政治人物。而另一方面，根据有资格的观察家的意见，国会的众议院则与参议院正好相反，一般来说，其特点便是缺少突出的个人美德。

当形成持久而有效的联邦的条件存在时，对世界来说，这种联邦数目的增加总是有利的。它具有和任何其他扩大合作的做法同样的有益效果，弱者通过这种合作，依靠联合的方式就可以和强者处于平等地位。依靠减少那些无法自卫的小国的数目，它就使得侵略政策的诱惑逐渐削弱了，无论这种政策是通过强大力量的威势还是直接依靠武力去实行。不用说，它使组成联邦的各国之间的战争和外交争吵得以终止，而且常常也结束了它们之间的贸易限制；而在有关邻国方面，为了联盟而增加的军事力量，其性质近乎完全是为了防御这一目的，很少用于侵略的目的。

联邦政府没有足够集中的有效地进行任何战争的权力，除非那是一场自卫战争，而它在这种战争中是可以依靠每个公民的自愿合作的。通过一场胜利的战争获得的不是归顺的臣民，甚至也不是同辈的公民，而只是也许是麻烦的，新的、独立的联邦成员，这对于民族的抱负或虚荣来说，也不是什么很值得高兴的事情。当然，美国人在墨西哥好战的做法是个纯粹的例外，主要是由使得每个美国人占领无主土地的那种移住倾向影响之下的志愿兵来进行的；倘若说这场战争有任何公开的动机的话，那也是受到了纯粹地区性的扩大奴隶制的目的的鼓励，而不是出于民族扩张的目的。很少有迹象能够表明，在美国人的做法中，不管就全国来说还是就个人来说，为他们的国家获得领土的愿望对他们自己有非常强大的力量。他们对古巴的垂涎同样也只是地区性的，而反对奴隶制的北方各州从来不支持这种行动。

这就可能出现这样一个问题（就像在目前意大利的暴乱中那般）：决定联合起来的国家究竟应该组成一个仅仅部分的联邦还是组成一个完全的联邦。有时，这个问题必须由联合的整体的单纯领土大小来决定。可以从一个中心进行有利的统治，或甚至便于对其政府加以监督的国家的范围，存在着某种限度。有一些幅员辽阔的国家就是用这种方法治理的；然而它们，至少是它们的边远省份，一般来说是管理得非常不好的，并且只有在它们的居民几乎是野蛮人的情况下，他们才无法各自把自己的事情安排得更妥当一点。在意大利，这种障碍并不存在，它并不像过去和现在若干治理得很好的单一国家那样广大。所以问题是，这个国家的各个部分是否要求采取根本不同的方式来治理，以至于同一议会和同一政府或行政部门无法满足它们全体的需要。

除非情况是这种，但这也是个事实问题，它们最好完全联合在一起。完全不同的法律制度和极不相同的行政制度都能够存在于国家的两个部分中而不会妨碍到立法的统一，这一点已在英格兰和苏格兰获得证明。但是，在一个统一的、为国家的两个部分制定不同法律来适应之前分歧的议会中，存在着这种不受干扰的两种法律制度共存的情况，也许在其立法者更沉醉于划一的国家里（比如在欧洲大陆上易有的情形），可能无法保持得那么好，或者对保持共存缺少相同的信任。对任何反常情况（只要有利害关系的人们不觉得受到压迫）都可以容忍（这是我国的特色）的我国人民，为试行这一困难的实验提供了一个非常有利的场所。在多数国家中，倘若目的是保留不同的法律制度，那就很可能有必要保留个别的议会来作为这些制度的保护者；这与一个没有国王的全国议会，在全部成员的对外关系上高于一切，或是一个既有全国议会又有国王的情形，是完全没有矛盾的。

每当人们觉得没有必要在不同的省份永远保持不同的法律制度和基于不同原则的根本制度时，就总能够使得次要的分歧和维持政府的统一之间不相矛盾。唯一需要的是给予地方当局足够广的行动范围。一个中央政府的下面可以存在各省省长和为地方目的而服务的省议会。这样的情况是有可能发生的，比方说，各省的人民可能情愿选择不同的征税方法。倘若不能指靠全国议会在每个省的议员指导下，来修改总的税收制度以适应各省，宪法不妨这样规定：所有可成为地方开支的政府开支都应按照各省议会规定的地方税率来付税，而那些必须是全国性的开支，如维持海军和陆军的费用，应当从当年的预算中按照各省资源的总的估计分派给各省，而分派给每省的数额由地方议会按照当地最能接受的原则来征收，最后一起交给国库。就国家的各个省来说，甚至以前的法国君主国也有过和这极为相似的做法；其中万一每个省同意或是被要求提供一定的金额，就被准许经由它自己的官员来向居民征税，以此来避免皇室监督官及其代表的横征暴敛；而这一特权常常被说成是主要有利于使它们成为——有些省也确实曾经成为——法国最繁荣省份的因素之一。

保有不同程度的集权，包括在行政方面，甚至立法方面的集权，和保有同一个中央政府并不矛盾。一国人民也许希望并有能力保有一个比单纯的联合更为密切的联邦，但从另一方面而言，他们的经历和地方特殊性又使得在政府管理的细节上保持很大的差异成为值得期望的事情。然而，倘若各方都有使这种实验成功的真正愿望，那么，不但在保持这种差异方面，并且在给予这种差异以宪法规定的保证，从而来避免任何同化的企图（除非有关人等自己愿意这样做）方面，就不一定会存在什么困难了。

第十八章 自由国家对附属国的统治

与一切其他国家一样，自由国家可以保有因殖民或征服而获取的属地属国。在近代史上，我们自己的属国便是这类事例中最主要的事例。至于应该如何统治这样的属国，则是一个至关重要的问题。

没有必要去讨论像亚丁（aden）、直布罗陀（gibraltar）或赫尔戈兰（heligoland）那些仅仅被当做海军或者陆军基地的小块地方的情况。在这种情况下，海军或陆军的军事目的是最高的，所以，他们不能允许居民统治这个地方。虽然，在这样的情况下，居民应被允许享有包括自由管理市区的事务的权利在内的、与这项限制相符合情况下的所有特权和自由；而且，作为对当地为统治国的便利所作牺牲的一种补偿，居民还应被允许享有在帝国的全部其他地区与当地臣民同等的权利。

属国是远离本国、人口较多、地域较大的领土，它们或多或少必须服从有主权的国家的主权行为，可是在议会中，即使他们有代表权，也不会有同等的代表权。上面所说的领土可以分成两类：一类是由具有与统治国家同样文明的人民组成的，在这些地方可以并且具备条件实行代议制政府，例如英国在澳洲和美洲的领地，而另一类，像印度那样，则与那种状态仍相距甚远。

就第一类属国来说，政府的真正原则终于被我国罕见地彻底实现了。一直以来，英国对于这种属于它自己的语言和血统的远离的人民，以及一些不属于同一语言和血统的人民以仿照它自己实行的制度而形成的代议制度，始终感到身负着某种程度的责任。然而，直到这一代，就它允许这些属国通过它所给予的代议制度实行的自治程度看来，它一直处于与其他国家同等的低水平，甚至于，它要求成为他们的纯粹内部事务的最高主宰，是按照它自己的意见，而不是按照他们的意见来决定这些事务应该怎么管理。这种做法是殖民主义政策的错误理论产生的必然结果，这样的一种理论一度遍行于欧洲，而到今天为止，也还没有一个国家完全抛弃它。这种理论认为，殖民地的价值在于给我们的商品提供市场，而那些市场是可以为我们所专用的。我们高度重视这项特权，以至于认为允许殖民地的产品在我们自己的市场上享受我们的商品在它们市场上所享有的同样的垄断权来换取这项特权是值得的。

这种方案是通过一方向另一方支付巨大金额，而将其中的大部分丢失在半道上，从而使他们和我们自己富裕。如今，这种有名方案已经被放弃一些时候了。然而，在我们放弃了借它牟利的想法时，那种插手殖民地内部管理的坏习惯却没有马上停止。我们还在继续折磨着殖民地的人，为了殖民者中一部分人或一派人的利益，而不是为了我们自己的什么利益。这种坚持对殖民地专权的做法，在我们产生了放弃它的可喜想法之前，让我们付出了加拿大叛乱这一代价。英国就像一个缺乏教养的兄长，仅仅为了习惯而坚持虐待自己的弟弟们，直到其中的一个兄弟勇敢地反抗以警告他，让他停止那样做。虽然二者力量悬殊，不过我们还算聪明，并不需要第二次警告。德拉姆勋爵（lord durham）的报告让各国殖民政策进入了一个新时代，这个报告体现了那位贵族的爱国心、勇气以及宽宏大度。这个报告也是该报告的共同作者韦克菲尔德（wakefield）先生与已故的查尔斯·布勒（charles buller）先生的才智与实际工作时表现出机敏的不可磨灭的纪念碑a。

目前，大不列颠在理论上公然宣布并且在实践上忠实遵守的政策中的一项确定的原则是，那些属于欧洲种族的它的殖民地与母国享受同等的最充分的内部自治。对于我们所给予殖民地的已经是很得人心的宪法，它们可以作一切它们认为合适的修改，从而制定它们自己的自由的代议制宪法，由按照高度民主原则组成的它们自己的行政机关和立法机关对该殖民地进行统治。虽然名义上保留议会和英国国王的否决权，而实际上，这种否决权只对关系到帝国的问题才行使，而且很少行使，在只关系到该殖民地的问题时，是无法行使的。由这一事实可以看出对帝国问题和殖民地问题的区别所作的宽大

a 这里所说的是这一改进了的政策的采用，而不是它最初的建议，毫无疑问，作为这项政策的最早拥护者，荣誉是属于罗巴克（roebuck）先生的。的解释：在我们的美洲和澳洲殖民地后方的所有地带的未经占用的土地，该殖民地可以任意处置，虽然这些土地如果掌握在帝国政府手中，从为帝国各地区的未来移民的最大利益角度出发加以管理，也并没有什么不公正之处。因此，每个殖民地对它本身的事务拥有充分的权力，甚至最松散的联邦成员也能拥有这种充分权力，而且比在美国宪法下享有的权利要充分得多，它们可以对从母国进口的商品自由地随意抽税。它们与大不列颠之间的结合是最松散的一种联邦，不过，这其实并不是一种严格平等的联邦，虽然母国的权力实际上已经减少到极有限的程度，但是仍保留着联邦政府的权力。当然，就目前的情况来说，这种不平等对附属国是不利的，在对外政策方面，后者没有发言权，却要受母国所作决定的约束，它们不得不参加英国的作战，而且是在对参战事没有和他们进行任何事先商讨的情况下。

有些人认为社会必须保持公正，就像个人必须保持公正那样，有些人认为凡不应为自己利益而施之于人的事同样也不应为自己国家的利益而施之于其他国家，这些并非少数的人们认为，即便是在殖民地方面，这种有限的宪法上的从属关系也是违反原则的。同时，这些人还常常致力于寻找能够避免这种从属的办法。根据这种情况，一些人建议殖民地应该选举代表参加英国议会；另外一些人则建议，我们自己的权力应该限于对内政策，和殖民地的议会一样，同时，还应设立一个专门负责帝国事务和对外事务的代议机关，在这个代议机关里，附属国应该和大不列颠本身一样，按照同样的方式，享有同样充分的代表权。依据这种制度，在母国与其殖民地之间便会存在一种完全平等的联合，那么到时也就不再是附属国了。

由这些建议而产生的公共道德观念和公平心是值得赞美的，然而，这些建议本身与合理的政治原则却非常不相符，以至于人们怀疑是否会有一些通情达理的思想家当真认为它们是可能做到的事情。相隔着半个地球的国家，不具备受一个政府统治或甚至是作为一个联邦成员的自然条件，倘若说它们有足够的相同利益，它们之间也没有并且决不能有在一起进行充分商讨的习惯。这些国家的人民并不是属于同一国家的人民，他们个别地讨论和考虑问题，并不在同一个舞台上活动，对于彼此心中所想之事他们也仅有极不充分的了解。他们不但不知道彼此的目的所在，而且对彼此的行为原则也缺乏信任。任何一个英国人可以试问，他是否愿意让自己的命运由这样的一个议会决定。这个议会中有三分之一是英属美洲人，另外的三分之一是澳大利亚人和南非人。

但是倘若存在任何像平等的或公平的代表权之类的话，结果便必然会是这样。难道每个人都感觉不到，即便是在属于帝国性质的问题上，澳大利亚和加拿大的代表们对爱尔兰人、英国人还有苏格兰人的利益、愿望或意见都不够关心或无法理解吗？即使严格地就联邦来说，它也并不具备我们所说过的联邦所必不可少的条件。即便没有殖民地，英国也足以保卫它自己，同时，倘若与殖民地分开，英国就会比降低为非洲、美洲和澳大利亚联邦的一个单纯成员处于更为强大也更有尊严的地位。分开后，在贸易方面，英国同样会有从属地得来的好处，除了在威信方面所得的好处是不多的。它所得到的一点点好处远远抵不过它为其花的费用，并且，一旦有战争发生，或者有战争真实危险存在时，英国的陆海军力量必须为它们所作布防达到为本土所作布防的两倍甚至三倍。

然而，虽然大不列颠没有它的殖民地也完全能行，而且依照任何公正原则和道义，它也应当同意殖民地分离，不过，一旦等到经过最好的联盟形式的充分试验之后，它们审慎地表示希望分离的时候，却又有充分而有力的理由，在不引起任何一方反感的情况下，来保持目前这种在联系上的轻微约束。就目前的情况来看，它是走向国家之间普遍和平以及全面友好合作的一步。

它使得战争的爆发在一大批否则就是独立的社会之间成为一件不可能的事儿，同时，它还防止了其中任何一个国家被一个外国吸收，成为某个更邻近或更专制的敌对国家额外的侵略力量的源泉，也许，这个国家不总是和大不列颠一样爱好和平、没有野心，但是，它至少让这些国家的市场保持了对彼此的开放，并且防止了彼此树立敌对的关税壁垒，除了英国之外，这种关税还没有被一个伟大的人类共同体完全摆脱。就英国的领地来说，它有一种好处，在目前特别有价值，就是增加这个强国在世界会议中的道义上的分量和影响。在所有的国家中，这个国家是最理解自由的，而且，不管它过去曾经有过什么错误，在对待外国人这一方面，其所达到的道德原则和良心超出其他任何大国认为可能或者承认是值得期望的程度。所以，既然当这个联邦实际上继续存在时，它仅有在一种不平等的联邦基础上才可以继续存在，那么，考虑一下该用什么样的方法可以让这些少的不平等不致令处在较低地位的社会感到屈辱或麻烦，便显得非常重要。

在这样的情况下，必然会有的唯一的一种不平等便是，母国在战争与和平问题上为它自己与它的殖民地作出决定。作为回报，母国将承担为殖民地击退直接针对它们的侵略的义务。然而，除非处于次等地位的社会弱到必须由强国来保护它，否则，作为交换的义务与不给予在审议问题上的发言权并不完全相等。所以，在一切战争中，除了那些像新西兰战争或加夫里（caffre）战争那样，为了特定的殖民地而引起的战争之外，不得要求殖民地的人民（在他们没有主动要求的情况下）对承担战争费用作出任何贡献，当然，为了防御他们自己的海岸、海港以及疆界不受侵略这样特殊的当地需要除外。另外，因为母国主张有权自行决定奉行或采取可能令殖民地受到攻击的政策或措施，为此，甚至在和平时期，它也应该承担殖民地军事防御费用的相当大的一部分，如果是常备军的费用，便需要负担其全部，这是绝对正当的。

不过，有一种比这些办法更为有效的方法。一般说来，只有依靠这种方法，较小的社会才可以得到和把它作为国家间实体力量的个性溶化到一个强大而广泛的帝国的较大个性中去完全对等的东西，这是一个必不可少的方法，同时还是一个非常方便的方法，它不但满足了公正的要求，而且也符合日益增长的政策上的需要。这个方法便是将政府所有部门的服务，而且是在帝国的每一部分，都在完全平等的条件下向殖民地居民开放。为什么人们从没有听到在英吉利海峡中的岛屿有丝毫不忠诚的声音呢？论宗教、种族还有地理位置，它们更应该归属于法国而非英国。然而，一方面它们像新南威尔士和加拿大那样享有对税收和内政的完全控制权，另一方面，英王授予的每一个荣誉或职位都自由地向泽西或革恩西的居民开放。联合王国的上院贵族、海军将官、将军，有的便是出自于这些无足轻重的岛屿，同时，也没有什么事情可以妨碍首相出自这些岛屿。

一般来说，这一关于殖民地的制度最早开始于开明的却死得过早的殖民大臣威廉·莫尔斯沃思爵士（sir william molesworth）。当时，他任命了一位加拿大的主要政治家欣克斯（hinckes）先生到一个西印度政府任职。因为这种任命实际上受益的人并不是很多，便认为这种事情不重要，其实这是对社会政治行动的活力的一种极为肤浅的看法。那有限的人数恰恰是由那些对其他剩余的人具有最大的道德力量的人们组成的，并且，人们不会如此缺乏集体的自卑感以至于不会感到因为他们共有的一种情况，而不给予他们其中任何一个人好处的行为是对他们全体的侮辱。倘若我们不让一个社会的领导人物作为该社会的领袖和在人类全体会议中的代表，出现在世界舞台上，就应当对他们合法的功名心和对该社会的正当的自尊心负有给予回报的责任，就该给他们在一个更重要和力量更大的国家中，处于同样显贵位置的同等机会。

以上所说的是其人民达到适于代议制政府的属地的情况，然而，还有另外一些并没有达到这种状态的属地，倘若想掌握它们的话，就必须由支配国家去统治，或者由支配国为此目的，委派合适的人去统治。倘若它是在该附属人民的现有文明状态下最便于他们向进步的更高阶段过渡的统治方法的话，那么，与其他任何方式一样，这种统治方式就是合法的。如前所述，在一些社会状况下，为使人民适应较高文明所特别欠缺的方面，强有力的专制政治本身就是对他们加以训练的一种最好的统治方式。也有一些社会，单纯的专制政治确实没有什么有益的效果，因为专制政治所起的教育作用早已经发挥过了，但是，这个社会的人民本身却不存在自发的进步动力，此时，进步的几乎唯一的希望便都依赖于拥有一个好的专制君主了。

在本地的专制政治下，能拥有一个好的专制君主是一件稍纵即逝并且极为罕见的偶然的事情，然而，当该地人民在一个更加文明的国家的统治下的时候，那么，该国应当可以继续不断地提供这种好的专制君主。统治国家应该可以为其臣民持续不断地做专制君主所能做的全部事情，这样提供的专制君主因为拥有不可抗拒的力量，这个国家便可以避免野蛮的专制政治所带来的不稳定性，因为他们的才能便可以期望他们具有先进国家的所有经验。这便是自由的人民对野蛮人民以及半野蛮人民的理想统治。我们不必指望这种理想必然实现，然而，除非是做到在某种程度上接近于这种理想，否则的话，统治者便犯有对一个国家所能负有的最崇高的道德委托失职的罪行。倘若统治者不以这种理想作为自己的目标，他们便是自私的篡夺者，便是与世世代代以来基于自己的贪婪和野心把人类大众的命运当做儿戏的人们，犯有同等的罪。

落后人民直接隶属于较先进的人民或者处于较先进人民的完全的政治支配之下，这已然是一种通常的情况，而且，这种情况将会迅速成为普遍的情况，所以，从目前来看，很少有什么问题比怎样组织这种统治更加重要，就是怎样使这种统治成为对从属人民来说好的统治而非坏的统治，怎样提供给他们可能达到的最好的政府以及最有利于未来持久发展的条件。然而，使政府适合于这一目的的方式，决不像能够自治的人民的好政府所需具备的条件那样被人们充分了解，甚至可以说，我们根本就不了解。

在那些肤浅的观察家看来，事情好像是非常容易的，倘若印度（比方说）不适于治理自己，那么，在他们看来，所要做的就是要有一个大臣去统治它，而和所有其他英国大臣一样，这个大臣必须对英国议会负责。然而，不幸的是，虽然这是试图统治一个属国的最简单的方式，但却几乎是最坏的一种方式。这种想法恰恰表明其拥护者完全不理解好政府的条件究竟是什么。在对一个国家人民负责的情况下统治那个国家，与对另一国人民负责的情况下统治一个国家，是完全不同的两件事情。就前一种情况来说，其特点是自由胜于专制，然而，在后一种情况下，其特点则是实行专制，唯一的选择是不同专制政治的选择。是否两千万人的专制一定会优于少数人甚至于一个人的专制，这是不肯定的，但是，可以肯定的是，对其臣民不闻、不见，甚至是一无所知的人们所实行的专制很有可能比对其臣民有一些了解的人们所实行的专制更坏。通常来说，人们并不认为，因为权威的直接代理人是以一个实际上并不在场的主子进行统治，而且是以一个有着无数更为迫切利益要照顾的主子的名义进行统治，便会统治得更好。主子可以责成这些代理人负严格的责任，可以临之以重刑，不过，处罚是否恰当，则往往令人怀疑。

即便在被统治者和统治者之间并不存在思想和习惯方面的极端不一致，由外国人来统治一个国家总是有很大困难的，而且也是很不完善的。外国人不会和本国人民有同感，他们不能按照一件事情在他们自己心里的情况，或者按照这件事情影响他们自己感情的情况，以判断这件事情将如何影响那些从属人民的感情，判断这件事情将如何浮现在这些人民的心中。这个国家的那些具有一般实际能力的本地人似乎本能地便可以知道的事情，他们却必须通过学习和经验慢慢地，而且终究是不完全地学会。对他们来说，他们必须对之进行立法的习惯、法律以及社会关系，并不是他们从幼年时期开始就熟悉的东西，而是全然陌生的。关于这些详尽的知识，他们必须依靠本地人的介绍，但困难就在于他们不知道应该去信赖谁。

当地的人民猜疑他们、害怕他们，甚至于憎恶他们，除为了本身的利害，当地人很少来找他们，因此他们便轻易认为，那些对他们卑躬屈节的人是可以信赖的。他们的危险在于看不起本地人，而本地人的危险则在于不相信外国人所做的那些事情可能是为了他们的利益。这些都是那些真心希望统治好一个国家的外国统治者必须克服的一部分困难。克服这些困难，始终会是一项必须付出大量劳动的工作，而且要求主要行政官员具有极高的能力，其部属必须有较高的水平。要想把这样的政府组织好，必须保证该项劳动的进行，必须发展该项能力，而且还要把这种能力的最高典范置于最信任的位置上。这样一个权威，他从没有从事过这种劳动，完全不具有这种能力，甚至多半不清楚这种劳动或能力在任何特殊程度上是必要的，那么对其负责就不能被认为是达到这些目的的有效方法。

一国人民独立自主地治理自己的国家，是一件有意义的事情，也是一件现实生活中真实存在的事情，但是由一国人民来治理另外一国人民，则是现实生活中不存在也不能存在的事情。因为，被治理的一国会被另一国人民当做免费的养兔场或养鱼塘，一个为他们国家居民的利益而努力经营的人畜农场，一个可以赚钱的地方。但是如果被统治者的利益是一个统治政府的本来业务的话，那么他们绝对不可能让本国人民直接去照料，他们所能做的最多是委派一些比较优秀的人去照料。而对这些被派去照料的人来说，他们履行该项职责的指导标准不能依据他们本国的意见，那些意见也不能是他们履行这些职责的方式的合格的裁判者。不妨假设一下，假使英国人对他们本国的事务也像他们对待印度人的事务那样一无所知、漠不关心，那么他们将怎么统治自己的国家。其实，这个比较并没有完全恰当地阐释清楚这件事情，因为，一国人民对国家政治一无所知、漠不关心，也许只是因为对政府的默从和听之任之。而在印度的情形，像英国人这样在政治上积极的人民在习惯的默从之中却常常进行几乎总是不适当的干涉。

印度人到底是繁荣还是没落，是进步还是退步，决定这些的真正原因往往已经远远超过了他们本身的视野。他们缺少用来怀疑这些原因存在所必要的知识了，更不用说那些判断这些原因所起的作用的知识，那些知识就更少了。在未经他们同意的情况下，这个国家的最根本的利益可以被管理得很好；也可以说，这个国家不管管理得再怎样不好也不会引起他们的注意。诱使他们去干涉和控制他们代表的行动的目的主要有两种：一是强迫当地人接受英国人的观念，例如，通过改革宗教的措施或者有意无意地触犯当地人民宗教感情的各种行为。目前，这种在统治国家中的舆论的错误指导，从普遍存在于英国的公立学校中，依据学生或者他们的父母的意愿讲授《圣经》这件事中可以看到有启发性的例子（这些例子除了能证明正义和公平，以及期待于真正确信的人们身上的那种公正无私以外，没有其他的意思）。根据欧洲人的观点，没有什么事情能比这更能显出公平，而且不会因为宗教自由而遭到反对的了。但如果从亚洲人的观点来看，就完全是另一回事。

任何一个亚洲民族都不会相信，一个政府会在毫无目的的前提下调动其领薪金的官员和动用国家的官方机构。当想达到某种目的的时候，所有的亚洲民族都会认为，除了软弱的和不足挂齿的政府会半途而废，任何其他政府都会不达目的誓不罢休。例如如果西方公立学校的老师如果向孩子们传授基督教，则无论老师们对学生的父母如何保证他们只会教给自愿学习的学生，也无法说服学生的父母，使他们相信老师不会使用不恰当的手段把他们的孩子变为基督徒，或者至少是一个被印度教所排斥的人。如果到头来学生的父母认为不是这样，那也只能归结为这个学校在这方面完全失败，并没有产生任何的改宗者。如果学校和老师在教授《圣经》促进其统治目的的达到方面产生了一些效果，那么它会损害政府教育的效用以及其存在的意义，甚至或许还会危及政府本身的安全。一个英国的新教徒不会轻易地因那些否认诱使改宗的人们的劝诱，而将他的子女送进罗马天主教的学校，而同样地，一个爱尔兰天主教徒亦不会把他们的子女送进一个有可能把他们的子女变成新教徒的学校。印度人认为印度教的特权会仅仅因为一项外界行为而被废弃，而我们竟然期望他们会让自己的子女去冒被变成基督教徒的危险！

这就是统治国家的舆论可能对其所委托的总督的行动有害的方式之一。另外，在其他方面，出于为英国殖民者的某种利益而提出的坚决要求下，统治国家可能会常常强行干涉被统治国家的事务。英国殖民者在国内有朋友，有舆论机关，可以接近公众。他们和他们的同胞有着共同的语言和思想，即使统治者不存在有意的偏爱，英国人的任何申诉也都可以博得更大同情。如果说有一个事实已经经过所有的经验证明，它就是：当一个国家迫使另一国家从属于本国的时候，有一类人最需要加以有效限制，那就是统治国家的那些去到该从属国寻求发家致富的人们。他们始终是该地政府的主要困难之一。他们凭借着统治国家的威望，无礼傲慢， 怀着统治的绝对权力所激发的激情，却毫无责任感。像在印度这样的国家，公共当局即使作出最大的努力也无法有效地保护弱者来抵御强者；在一切强者中欧洲的殖民者是最强的。所有这种令人沮丧的局面没有在最显著的程度上被个人本身的品质加以纠正的地方，这些殖民者就会认为殖民地的人民只不过是他们脚下的泥土而已。

在他们的眼中，即使是当地人民的任何正当权利，只要妨碍了他们的哪怕是一点点利益也是荒谬可笑的；凡是违背他们认为有利于自身商业利益的权力行动而采取的保护当地居民的最简单的行为，都会被他们斥为并真心认为是损害他们的利益的行为。其实，在这种情况下，他们这种感情状态是很自然的，所以，即使统治当局强力阻挠，这种情绪也是或多或少会经常爆发出来的。虽然政府本身没有这种情绪，但就算对它自己的年轻不懂事的文职官员和军事官员也从不能制止这种情绪。和那些相对独立的侨民比较而言，政府对他们的控制则更大一点。根据可靠证据显示，和英国人在印度一样，法国人在阿尔及尔的情形也是这样，美国人在从墨西哥夺取来的地方也是这样，欧洲人在中国的情形也是这样，甚至欧洲人在日本也已经是这样（没有必要回忆西班牙人过去在南美洲是怎样的情况）。

但是，相比之下，在所有这些场合，私人冒险家所归属的政府却做得比他们要好很多很多，每一个读过赫尔普斯（helps）先生所写的有教育意义的历史的人都知道：即使最后没有什么效果，这些冒险家所属的政府还是尽其所能保护当地土著居民不受殖民者的侵害，就连西班牙政府也诚恳而热心地这样做了。但是，倘若西班牙政府曾直接对西班牙的舆论负责，那么就会有人怀疑西班牙政府到底会不会做这种努力。因为毫无疑问，西班牙人会袒护他们的基督教亲友而不会袒护异教徒。

本国公众只会听取殖民者的意见而不是土著居民的意见，因为只有他们才既有手段也有动机，不屈不挠地迫使漫不经心和漠不关心的公众舆论接受他们的陈述，所以他们的陈述极有可能总是被看做是真实的。相比于任何其他国家的人来说，英国人民更习惯于审查其国家对外国人行为的不信任的批评，这种方法通常被用来对待政府当局的行动。在所有政府和个人之间的问题冲突上，每个英国人的心中总是假设：错误在政府。但是，一般来说，当英国居民将英国人政治行动的火力对准为保护土著居民以防他们侵犯而设置的防御工事时，虽然行政部门想把事情办得更好一些，即使这种意愿真实却模糊，但总是觉得放弃争议立场比捍卫这种立场对其议会利益更为保险，至少是更少麻烦。

但是，更加糟糕的是，当舆论以公正和博爱的名义为了从属社会或民族的利益发动起来的时候（因为英国精神向来以容易被发动而著称），人们同样可能认错目标。原因就是，同样地，在从属社会中也存在着压迫者和被压迫者，存在着强有力的个人或阶级，他们握有接近英国公众的手段的现象，而在他们面前的奴隶是不具有这种能力的。那些由于滥用权力而被剥夺了权力的荒淫无道的压制者最后的结果是得到和他曾经享有的同样巨大财富和显赫名声的支持，而不是受到社会的惩罚。因为这是一群有特权的地主们，他们要么要求国家把对他们土地上的地租所保留的权利让给他们，要么对国家为保护群众不受他们横征暴敛的任何努力深恶痛绝，甚至将之斥为错误。他们不难得到英国议会和社会舆论中或者利害攸关的或者慷慨激昂的支持，但是相反的，无数沉默的人则得不到任何支持。

以上的论述可以作为例子来说明这样一个原则：尽管对被统治者负责是好政府的最大保证，但是对别的某个人负责就不是这样的了，对个人负责可能有利也可能有害，这可以说是一项显而易见的原则（假如不是几乎没有人注意到它的话）。英国的印度统治者对英国负责主要是有益的，因为当政府的任何行为遭到非难的时候，公开公正的讨论是它能保证的。公开讨论，并不要求一般公众都能理解争论中的问题，只要公众中的一部分人能理解就行，因为这不是对集体的人民的责任，而是对他们中作出判断的每个单独的人的责任，不过是一种道义上的责任。讨论中的各种意见既按数量计算，也按分量计算，一个意见不管能否得到人们的赞成，只要它能够把问题表达得很出色就可能胜过数以千计的对这个问题毫无所知的人的意见。这个原则可以把统治者放在被告席上，所以它无疑是对直接统治者的一种非常有用的限制，即使其余人的意见在不同程度上比没有更坏，陪审团中的一两个人也可以就他的行为提出有价值的意见。情形就是这样，英国的议会和人民对印度政府行使的控制得来的对印度造成的那部分好处也就是这些。

英国人民履行他们对印度的责任，靠的是给它以优秀的统治者，而不是直接统治那个国家。他们给印度的优秀的统治者绝不会次于一个英国的内阁大臣，他想的是英国的政治而不是印度的政治，所以他的任期不会很长，不会长到使他养成对如此复杂的问题有着明智的关心的习惯，一方面，在议会中起来对付他的是由两三个善于言辞的人构成的人为的舆论，这两三个善于言辞的人为的舆论好像真正的舆论那样有力量；另一方面，他也不会受到那种使他能够形成他自己的正直意见的训练和职位的影响。一个自由的国家会试图通过它自己行政部门的一个分支机构来统治一个遥远的、居住着不同人民的属国，这种情况几乎不可避免地都要失败，唯一可能取得相当成功的方式就是通过授权的方式把统治权交给一个比较有永久性的机关，但是赋予可能变更的国家行政部门的权力仅仅限于视察权和否决权。这样的机关的确曾在印度存在过，后来，这一中间的统治手段被废除了，我担心无论是印度还是英国都将会因为这一眼光短浅的政策而受到严重的惩罚。

不需要再进一步说，这种代表机关不会具有好政府的一切条件。首先，在利益上，它不能和被统治者达到完全和永远起作用的一致。在某种程度上，甚至即使在被统治人民有能力照料他们自己的事务的地方，要达到这种利益的一致性也是很难的，真正的好政府是不适合这里所说的事情的各种情况的。所以，只能在不完全的政府中作选择。问题是，一个好的统治机关应该是，即使是它在处于困难的情况下的时候，也能尽可能多地对好政府感兴趣、尽可能地少对坏政府感兴趣。一个中间统治机关最应该具备这些条件。相比于一个直接的行政机关，经授权的行政机关总是更具有这种好处，因为，不管怎么样，除了应对被统治者履行责任外，它并不需要负其他责任；除了考虑他们的利益外，它不需要考虑其他的利益。

它从施行恶政中捞取利益的权力可以被减到极小数量（在东印度公司的最近的组织法中，这项权力已经被减到最小数量），而且它能完全摆脱任何他人的个人利益或阶级利益所产生的偏见。当本国的政府和议会在行使他们作为最后手段所保留下来的权力时，如果受到不公正的势力影响，在帝国法庭前，经授权的中间机关理所应当应该是该属国的确定无疑的拥护者和辩护人。此外，随着事物的自然发展，在这个进程中，中间机关的组成人员大多是具有对他们国家所关心的这部分事情的专门知识的人们，他们是在当地为此目的特意训练而成的，他们会把当地的行政管理作为他们终身的主要职业。具备了这些条件后，他们会把自己的声望和考虑同他们的特殊责任结合起来，但是这个前提是他们不会因为国内的偶然政治事件而失去他们的职位。

他们对其行政管理的成功，以及对其所管理的国家的繁荣的关心，和代议制政体下的内阁成员对除他所服务的国家以外任何国家的好政府所可能具有的关心相比要持久得多。只要把正在当地进行管理的人员的工作归入这个机关负责，对这些人员的任用就不会被卷入政党和议会营私舞弊的旋涡，也不至于受到为了酬谢追随者而滥用任命权的影响，也不会受到为了收买反对者的动机等的影响。对只有一般诚实的政治家来说，这种动机总比任用最适当的人这种出自良心的责任感更强有力。与可能发生在国家中所有其他职位的最坏情况相比，把这一类任命尽可能放在安全的地方就显得更为重要。因为在任何其他部门，在某种程度上，如果官员不合格，社会舆论会指导他去做；但处在附属国行政官员的位置上，附属国的人民不适于把控制权掌握在自己的手中，政府的声望就完全以每个官员的道德和智力条件为转移。

需要再三重复说的是，在像印度这样的国家，一切都有赖于政府代理人的个人品质和能力，这一真理是印度行政的主要原则。当人们认为从方便出发来任命负责岗位的做法（在英国，这种做法已经是一种犯罪）可以泰然地在印度实行的那一天，我们驻留在那里的帝国的统治就开始衰落了。即使有选择适当志愿者的真诚意图，但依靠偶然机会提供适当人员也是不行的。有效的制度必须适于培养这种人员。在印度，迄今为止一直都是这样做的。正是因为这样做了，我们在印度的统治才能持久不衰，并且即使不是很快的，也不断地在繁荣和好政府方面取得很大进步。但是，现在这项制度却遭到强烈反对，人们热衷于推翻它，好像教育和训练政府官员以适应他们工作是对无知者和无经验者的不正当的干涉，是一件完全不合理和不可原谅的事情。

那些已经在印度要求从靛青工厂或律师事务所得到晋升的人和那些想为国内的亲友猎取印度高级职位的人之间，存在着一种默契，这种默契使他们得以共谋来执行法律或者确定千百万人民应向政府缴纳的款额。这些遭到如此猛烈攻击的文官的“垄断”，和律师业垄断的司法职位是一样的，而要废除这种制度，就等于将英国国会议事厅中的法官席位给予第一个进来并经其友人证明曾时常翻阅布莱克斯通的书的人。假如这个国家采取的方针是从这个国家送人出去，或鼓励人们出去，让他们可以直接占据高级职位而不用先经过较低的职位学会业务。这就等于是把最重要的职位扔给了远亲和冒险家们，但是这些远亲和冒险家们对那个国家或者工作根本缺乏事先的了解，更没有职业上的感情联系，他们只是热衷于赶紧捞一把然后回家。

那个国家的安全在于：治理国家的人在年轻时被送出去，只是作为候选人，从阶梯的底端开始，经过一段适当的时间，按照他们的能力逐步晋升。东印度公司制度上的缺点在于，如果一个官员继续任职，尽管可能会迟延一些，但是寻求到的那些最优秀的能担任最重要的职务的人，到头来会和最没有能力的人一样通过不同的形式得到晋升。我们应该明白，在这样一个官员集团中，即使是条件差的人也是依据他们的职务而培养起来的，至少是在上级的监督下工作了许多年并且从未丢过脸。这种情况尽管已经尽量减轻了弊病，但是仍然存在相当大的弊病。只适于担任助手职务的人就应该一生都担任助手，比他级别低的人应被提升到他上面去。除了这一例外情形，我不知道印度旧的任用制度中有任何真正的缺点。为了消除弊端，它已经做了它所能做的最大的一项改进，即通过竞争考试选择最初的志愿者。这种考试有两大优点：一是可以招收较高程度的勤勉和有能力的人，二是在这制度下，在职位的志愿者和有权授予职位的人之间不会存在任何个人的联系，当然除非出于偶然。

这样挑选人才的规定决无不公正之处，经过这样挑选和训练出来的公务人员是唯一适于担任特别需要具备有关印度的知识和经验的职务的。在不经过较低级职位的门的情况下，通向高级职位的门即使只是因为偶尔的用途而开放，也会有一些有势力的人们不断地叩门以至于这扇门就不可能再关上了。不过，最高级的人的任命应该是唯一的例外。例如，英印总督应该是从所有英国人中根据他的超乎寻常的一般统治能力选出来的人。如果他有这种能力，他将能在其他人中鉴别出对地方事务的一种特殊知识和判断力，并且能够转为他自己所用，这些特殊知识和判断力是他本人不曾有机会取得的。所以，总督不应是从事一般公务的人员，这个是有充分理由的（除了例外情况）。任何业务或多或少都会有它的职业上的偏见，但是最高统治者是不应该带有这种偏见的。

不管怎么样，对于长期生活在亚洲的人来说，即使他们拥有再怎么强的能力和经验，也不大可能具有一般治国之才所具有的最先进的欧洲思想。主要统治者应该把这种思想贯彻下去，并和印度经验的成果交融在一起。并且因为他属于不同的阶级，特别是如果选任他的是不同的权力机关的话，他对官员的任命将很少受他个人偏爱的影响。在英王和东印度公司的混合政府的统治下，这种对进行诚实任命的巨大保证达到了罕见的完美状态。事实上，总督和地方长官，即职位的最高分配者，尽管在形式上不是由英王任命的，也就是说，是由全国政府任命的，而不是由中间机关任命的。所以，在地方官员中，一位英王的大官员大概不会有任何的个人或政治联系，但是代表机关的多数人，他们本身原本就在那个国家服务，就有或很可能有这种联系。

如果作为政府的文职官员，即使是在年轻时仅仅是作为单纯的志愿者被送出去的，但是结果在很大比例上由提供总督和地方长官的那个社会阶级提供，则会很大程度地损害公正无私的这一保证，甚至于起初的竞争考试也会是不充分的保证。这项考试将迫使高门第的年轻人以和其他人民同等程度的教育和能力进行竞赛，它排除的只是无知和无能力的人员，最愚蠢的子弟不能像他们进入圣职那样担任印度官职，但是在此以后的不适当的偏爱就无法防止了。

这个时候，并不是所有的官员都不知道他们的命运的主宰者了，抑或是从未听说过，除了一小部分官员会和他有密切的个人联系之外，还有更大一部分官员会和他有密切的政治上的联系。因为这些不正常的原因，一般地，某些家族的成员和一些属于上等阶级和有势力的亲戚的成员，往往会被放在他们不适于担任的职位上，或放在别人更为适合的职位上，会比他们的竞争者提升得更快。不仅仅是在平常的职位上，这些势力也会在影响军队中的晋升中起作用，只有那些相信（如果真的有这么不可思议的天真的话）这些晋升是公正的人，才会期望在印度的晋升中有公正。在现行制度下，我担心这种弊病是所能采取的任何一般措施所无法纠正的，与曾一度自发地出现于所谓双重政府的保证相比，已经没有什么办法可提供那种程度的保证了。

在国内英国政府制度被认为是非常有长处的，但在印度，却被认为是一种不幸。英国政府制度是自然发展起来的，是通过接连不断的权宜手段，通过改造原先为不同的目的创设的机构而发展起来的，而不是根据事先想好的设计修整出来的。但是，印度虽需要保持这项制度，但它又不是该制度根据其需要发展起来的那个国家，所以它就感觉不到该制度的实际好处，为了便于它接受这项制度，就需要有理论上的介绍支持。但是，很不幸，缺少的恰恰是这种理论上的介绍。毫无疑问，政府的一般理论没有提供所需要的东西，因为这些理论的提出针对的是那些具有在一切最重要特征上和当前事例不同情况的国家。但是与在人类机构的其他部门一样，在政府里面，几乎一切有持久性的原则的首先提出都是根据对某个特定事例的观察，在这个事例中，一般自然法则在某种新的或以前未注意到的情况的结合中起过重要的作用。

不管是英国的制度，还是美国的制度，都有一个重要的特点，就是都提出了很多政府理论，这些理论，经历了几代的好运和厄运，现正在唤醒着欧洲各国中的政治生活。但是东印度公司政府的命运却是，提出由一个文明国家应该统治一个半野蛮的属国的真正理论，之后就迅速结束了自己的生命。这是一笔了不起的财富，这一理论成果即使经过两代，甚至是三代之后，仍然是我们在印度的统治中所剩下的唯一果实。即使后人会说我们，在偶然发现了比我们的智慧所曾设想的更好的办法之后，我们的那些觉醒了的理性会第一次被用来破坏这种方式，并且，在更深的层次上，由于我们对美好事物所赖以建立的那些原则完全无知，会使得美好事物在实现过程中遭到失败，甚至是失去。那么，如何改进呢？如果对英国以及对文明如此丢脸的命运可以避免的话，则一方面，必须形成新的政治概念，这一政治概念是比单纯的英国或欧洲的实践所能提供的概念更加广泛的；另一方面，必须重视对印度的经验的总结以及对印度政府的情况的了解，通过以上二者做比那些英国政治家或给英国公众提供意见的人们迄今愿意进行的研究更加深刻的研究。